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POLITIQUE SOCIALE en
AFRIQUE de L’OUEST
et du CENTRE

Hamadou Konate

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TABLE DES MATIÈRES

Préface

iv

Avant-propos

v

Introduction

1

Chapitre 1 : Les politiques sociales et les besoins en matière de développement social

9

Le poids idéologique du concept de politique sociale

9

Concept et contexte de politique sociale

10

Développement social ou développement humain

11

Les conditions de vie en Afrique de l’Ouest et du Centre

13

Définition de la politique sociale

23

Chapitre 2 : Le séminaire sur la problématique des politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre

29

Le but du séminaire

29

Le cadre d’orientation théorique du séminaire

30

Les contributions des pays

33

Chapitre 3 : Le contexte social actuel dans la région

39

Les engagements et sollicitations internationaux

39

Les enjeux nationaux

51

Chapitre 4 : La genèse d’une nouvelle politique sociale

63

La méthode

64

Les domaines de recherche

68

Le Réseau, un outil de concertation intérieur et international

69

Chapitre 5 : Les plages possibles de coopération

75

L’UNICEF

76

Le Programme des Nations Unies pour le développement ( PNUD )

76

L’agence américaine de développement international ( USAID )

77

La Banque africaine de développement ( BAD )

77

coopération française

77

L’Agence canadienne de développement international ( ACDI )

77

Conclusion

79

Liste des sigles et acronymes

81

Bibliographie

83

PRÉFACE

Au milieu des années 1990, la plupart des pays d’Afrique sont encore aux prises avec les graves répercussions des programmes d’ajustement structurel des années 1980. De surcroît, ils doivent bâtir des systèmes d’aide sociale efficaces, trouver des solutions de rechange peu coûteuses pour satisfaire les besoins fondamentaux de la population et enfin, développer et renforcer des moyens vérifiables pour établir des normes minimales d’équité et de justice sociale.

Le défi est de taille. Pour quelques pays seulement, il suffirait de peaufiner les politiques en place dans les secteurs sociaux clés. Dans la plupart des cas, cependant, il faudra modifier considérablement les modes de fonctionnement de l’État, le degré de participation de la société civile au développement social, la façon dont les intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux s’entendent sur les priorités de développement humain et la façon de fournir les services de base.

D’énormes changements s’imposent dans les politiques sociales de la plupart des pays d’Afrique. Toutefois, en raison des pressions intérieures et internationales, les pays mettent à l’essai des approches politiques visant à modifier la conception, le financement et la prestation de leurs politiques sociales ainsi que leurs pratiques fondamentales en ce qui concerne les programmes de soins de santé et d’éducation, de sécurité et d’aide sociale et de réduction de la pauvreté. Leurs efforts sont soutenus tant par les gouvernements des pays industrialisés et les agences de développement que par les institutions de crédit internationales, ce qui augmente les pressions internes en faveur du changement dans ces pays. Dans un milieu où la pauvreté est aggravée par la nécessité d’instaurer la démocratie, par les pressions internes visant à résoudre les problèmes de pauvreté et d’exclusion sociale et par le besoin d’établir des normes réalistes à l’égard du développement humain, social et économique, la modification des politiques sociales est un minimum nécessaire.

Dans ce contexte, la recherche et l’échange d’information ont un rôle spécial à jouer. Il est urgent d’examiner les différents modes d’exécution et de gestion des modifications des politiques sociales dans les sociétés africaines. Il faut identifier les leçons apprises et évaluer l’incidence de diverses approches dans les pays et entre les pays qui sont en train de remodeler leurs politiques sociales. à cette fin, le Centre de recherches pour le développement international ( CRDI ) appuie un réseau de chercheurs, de décideurs et de praticiens travaillant à établir un dialogue dans les secteurs clés du développement social et humain. Le document qui suit est le reflet d’un tel dialogue.

Daniel A. Morales-Gomez

Expert scientifique principal

Centre de recherches pour le développement international

AVANT-PROPOS

Après la première moitié de la quatrième décennie des Nations Unies pour le développement, les certitudes et les repères de l’humanité concernant le développement des sociétés humaines sont largement ébranlés. Les progrès de l’humanité au chapitre de la croissance et du développement économique n’ont pas eu l’incidence souhaitée sur la qualité de vie des populations, tant dans les pays industrialisés que dans le Tiers-Monde.

C’est la persistance de la misère, malgré les efforts investis depuis 1960, qui a amené les agences de développement, notamment la Banque internationale pour la reconstruction et le développement ( BIRD ), à remettre en question les stratégies mises en œuvre. Ainsi que le dit M. Sven Sandstrom, la Banque mondiale a suivi le cheminement suivant :

• Années 1960 : l’appui à l’industrialisation et à l’équipement était considéré comme le meilleur moyen d’assurer le développement des pays ;

• Années 1970 : l’action de développement portait particulièrement sur le milieu rural ;

• Années 1980 : le rétablissement des grands équilibres macroéconomiques et la relance de la croissance ont été retenus comme les engagements prioritaires de la Banque ;

• Années 1990 : la Banque s’emploie à lutter contre la pauvreté au moyen d’une approche de développement intégrée qui prendrait en compte la protection de l’environnement et le rôle des femmes.

À juste titre, la quatrième décennie a été consacrée à la lutte contre la pauvreté. Selon les Nations Unies, la pauvreté se développe à un rythme tel qu’il sera difficile de l’endiguer si l’on ne prend pas de mesures particulières à cette fin.

Au cours de la deuxième moitié du siècle, les Nations Unies ont essentiellement tenté d’établir un consensus mondial sur le devoir de développement et de solidarité internationale. Six conférences ont été organisées durant les années 1970 :

• la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, en 1972 ;

• la Conférence mondiale sur la population, en 1974 ;

• la Conférence mondiale sur l’alimentation, en 1974 ;

• la Conférence des Nations Unies sur les établissements humains, en 1976 ;

• la Conférence mondiale de l’emploi, en 1976 ;

• la Conférence d’Alma Ata, en 1978.

Cependant, force nous est de reconnaître que les conclusions et les recommandations issues de ces différentes conférences ont plutôt permis d’obtenir le consensus des pays participants sur les grandes questions de développement que de formuler des objectifs et des éléments de réglementation. L’absence de mécanismes de mise en œuvre politique des recommandations et la crise des années 1980 ont éloigné les pays du Tiers-Monde du chemin tracé par les conférences des années 1970 chaque fois que les nouveaux engagements avec les institutions de Bretton Woods ne les rappelaient pas.

Au cours des années 1990, on a repris les mêmes préoccupations de manière plus pragmatique. L’approche des sommets, probablement inspirée de la Conférence d’Alma Ata, porte sur l’aspect opérationnel des recommandations et les pays participants s’engagent à mettre en place des mécanismes de suivi et d’appui aux pays grâce à la préparation et à la mise en œuvre de plans d’action nationaux. Les sommets tenus jusqu’à présent sont les suivants :

• le Sommet mondial sur l’éducation pour tous, en mars 1990 ;

• le Sommet mondial pour les enfants, en octobre 1990 ;

• le Sommet mondial sur l’environnement, en 1992 ;

• la Conférence internationale sur la population et le développement, en 1994 ;

• le Sommet mondial sur le développement social, en 1995.

Le Sommet mondial sur le développement social a tenté de faire en sorte que la qualité de vie des humains, fortement compromise par la misère, la pauvreté, l’analphabétisme et la maladie, concorde avec les progrès scientifiques et techniques du génie humain. La faiblesse des cadres éthiques et le recul des élans de solidarité font que les risques de confrontation à l’échelle planétaire sont devenus de plus en plus grands. Jamais l’humanité n’aura disposé d’autant de moyens d’être à l’abri du besoin, mais jamais également il n’aura été plus lucratif de faire commerce de la misère de la majorité.

Malgré les efforts déployés, l’Afrique demeure le continent qui accuse le plus grand retard, tant sur le plan scientifique et technique qu’en matière de progrès social. De 50 à 75 p. 100 de sa population vit dans la pauvreté absolue. Dans le domaine sanitaire, il est plus ou moins établi que, en dépit de tous les efforts, près de 35 pays africains ne seront pas au rendez-vous de la santé pour tous en l’an 2000 pour différentes raisons, dont l’absence de mécanismes efficients d’administration sanitaire.

Réfléchir sur les politiques sociales en Afrique, c’est doter le continent des outils théoriques et organisationnels lui permettant de tirer le meilleur parti des différents engagements de la communauté internationale afin que, pour reprendre un mot de Jean-Jacques Rousseau, « l’homme citoyen de la démocratie s’élève de l’individualité et de la particularité à l’universalité… » ( Millet, 1962).

Le présent document est le fruit d’une réflexion collective entreprise à l’initiative du Centre de recherches pour le développement international ( CRDI ) par des scientifiques, des hommes et des femmes politiques ainsi que des professionnels œuvrant dans le secteur social. Cette réflexion amorcée il y a bientôt un an a fait naître une dynamique de confrontation des points de vue des chercheurs de la région avec ceux d’autres régions, notamment de l’Amérique du Nord et de l’Amérique du Sud.

Il est vrai que le développement social que tous les États évoquent et évaluent à chaque discours demeure plutôt une conséquence qu’un résultat de l’action générale de développement des pays africains.

En poussant l’outil de production dans ses derniers retranchements, les récentes crises économiques et sociales ont favorisé l’émergence et la structuration de la problématique du développement social et des politiques sociales.

La Banque mondiale et certains organismes gouvernementaux et non gouvernementaux ont travaillé de concert avec les États et mis en lumière les distorsions, tant sur le plan des institutions que sur celui de la mise en œuvre des programmes. La démarche amorcée dans le présent document s’inscrit dans une approche innovatrice qui tient compte de la dimension sociale du développement sans établir au préalable un lien avec le résultat économique.

En matière d’intentions, le Sommet mondial de Copenhague ouvre des perspectives que notre programme pourrait concrétiser, surtout en ce qui concerne la coopération entre les institutions de recherche et le partenariat entre décideurs et chercheurs pour la mise en œuvre de politiques.

H. Konate

Juin 1996

INTRODUCTION

Jean-Michel Labatut
Administrateur de programme
Centre de recherches pour le développement international

Le contexte

Dans le contexte de la crise mondiale actuelle, l’Afrique a été décrite comme « sinistrée », « massacrée », « étranglée ». Toutes les statistiques soulignent la détérioration des conditions de vie sur l’ensemble du continent. Selon les tendances statistiques actuelles, environ neuf millions d’Africains tomberont chaque année au-dessous du seuil de pauvreté, et ce, jusqu’à l’an 2000, alors que les enfants africains représenteront 40 p. 100 de la mortalité infantile dans le monde. Dans nombre de pays, le taux d’alphabétisation ne dépasse guère les 20 p. 100. Avec un produit intérieur brut ( PIB ) de 150 milliards de dollars en 1990, cette partie du monde ne produit guère plus de richesses marchandes que la Belgique. Et si cette donnée ne tient pas compte du secteur dit « informel » et sous-estime le poids de l’agriculture villageoise, il serait utopique de croire que les chiffres manquants modifieraient la tendance de façon radicale.

En fait, depuis quelques décennies, l’Afrique dans son ensemble – l’Ouest et le Centre en particulier – fait l’objet de changements profonds résultant d’un ensemble de facteurs internes et externe ; certains sont porteurs d’espoir et d’autres, sources de déséquilibre à court ou à long terme. Mentionnons notamment l’introduction du pluralisme politique, la revendication du respect des droits humains, la pénétration considérable de certains aspects de la culture occidentale, la mise en place de politiques d’ajustement structurel, le poids de la dette, la démographie galopante, le processus d’urbanisation accéléré, la désertification et la multitude de conflits locaux ou nationaux. La crise est donc à la fois économique, politique et sociale.

Ces facteurs ont eu pour effet de changer en profondeur la place et le rôle des États au sein de chaque pays. Le processus de mondialisation a réduit la capacité financière et politique des États africains d’adopter et de mettre en œuvre les politiques nationales. Le domaine des politiques sociales est particulièrement touché par ces changements. En effet, plusieurs secteurs relevant dans le passé des États sont aujourd’hui sous la responsabilité des collectivités locales et du secteur privé. Cette décentralisation, rarement accompagnée d’une dotation en ressources financières suffisantes, met en péril les stratégies sociales des gouvernants sans que d’autres stratégies, décentralisées, soient mises en place.

Par exemple, l’adoption de politiques d’ajustement structurel, qui reposent principalement sur la déréglementation de l’économie et sur le recours au marché pour la distribution des ressources, a eu pour effet de limiter le champ d’intervention de l’État dans le domaine des politiques sociales, considérées comme étant non productives. Cette situation a notamment eu pour effet de rendre difficile et parfois impossible, pour un segment important de la population, l’accès aux services de base tels que l’éducation, les services de santé, l’hygiène de base et une nutrition adéquate.

Donc, quand il est question de politiques sociales en Afrique aujourd’hui, on ne peut se limiter aux seules interventions de l’État ; il faut inclure aussi les mécanismes et les politiques au sens large mis en place par les autorités locales et les institutions de la société civile. La nécessité d’établir une collaboration entre ces divers niveaux de décision représente l’un des défis actuels.

Ce processus de décentralisation et ses effets ont déjà donné lieu à des études dans le domaine de l’économie. Par contre, le domaine des politiques sociales n’a guère retenu l’attention des chercheurs de la région. Le présent document répond donc à une urgence.

Les actions sociales sectorielles

Durant les trente années d’indépendance, les États ont élaboré des actions sociales sectorielles dans divers domaines tels que la santé, l’éducation, le logement et les équipements sociaux collectifs. Ces actions ont été menées dans le cadre de ministères particuliers ou de directions centrales, mais n’ont pas été inscrites dans des cadres cohérents et systématiques. On ne pouvait donc parler de politiques sociales au sens strict, du fait qu’elles ne présentaient aucune cohérence programmatique ou institutionnelle.

Le contexte politique, social et économique des États africains durant cette période a joué un rôle indéniable à cet égard. Ce contexte se caractérisait, en particulier, par une paupérisation et une marginalisation croissantes de larges segments de la population, un très faible niveau de ressources humaines et une absence quasi totale de libertés civiles et politiques.

Dans l’ensemble, les modèles de développement mis en place pour sortir ces pays de leur état de sous-développement ont échoué. Ces modèles étaient fondés sur le paradigme de la prééminence de l’économie. Cette vision est dominée par une rationalité économique indépendante des dimensions sociales, qui doit être la base de toute stratégie et le moteur du développement.

Nombre de tenants de cette approche considèrent les règles économiques, en particulier celle du ruissellement ( trickle down ), comme étant décisives pour le règlement des questions sociales. Autrement dit, « la meilleure politique sociale est une bonne politique économique ». D’autres estiment que les lois de l’économie sont incontournables et qu’elles risquent parfois, à court terme, d’avoir des effets négatifs sur les populations les plus vulnérables. Dans cette perspective, les politiques sociales viennent pallier ces problèmes et ne jouent donc qu’un rôle accessoire.

Pour de larges couches de population des villes et des campagnes, ces échecs ont provoqué une dégradation de la situation sociale. La situation a été amplifiée par le « boom » démographique. L’explosion urbaine qui en est découlée s’est traduite par une rareté de logements, des conditions d’hygiène et de santé précaires et l’impossibilité, pour les États, d’assurer l’éducation des générations montantes.

Au début des années 1980, la spirale de l’endettement a conduit les gouvernements à mettre en œuvre des programmes d’ajustement structurel, aggravant encore la situation sociale. L’exacerbation du mécontentement a été le catalyseur de grandes revendications démocratiques sur tout le continent. Le pluralisme politique et médiatique qui en découle tend aujourd’hui à remplacer partout le monolithisme qui avait cours auparavant, ouvrant du même coup la voie aux libertés individuelles et collectives.

C’est dans ce contexte qu’ont été élaborées les actions sociales. Cependant, on observe dans le cadre de ce processus des mouvements d’évolution qui méritent d’être mentionnés. D’abord, on remarque un certain changement de paradigme dans l’analyse du développement. On reconnaît désormais que les politiques sociales jouent un rôle sur le plan économique, en plus de contribuer à renverser le processus de paupérisation et de marginalisation de groupes sociaux de plus en plus importants. Les recherches en sciences sociales doivent donc venir appuyer la mise en œuvre de politiques sociales appropriées, axées sur l’être humain.

Ensuite, le processus de démocratisation qui a cours en Afrique a engendré un phénomène nouveau, à savoir une décentralisation progressive des sources de l’action sociale. Des associations et des institutions de la société civile – municipalités, communautés de base, organisations non gouvernementales, mouvements associatifs, etc. – ont pris le relais de l’État pour élaborer des actions sociales. Les mouvements religieux et les regroupements ethniques ont aussi vu leur rôle s’accroître dans les domaines sociaux.

Enfin, une dimension nouvelle de la pratique des politiques sociales a émergé. Il s’agit de la privatisation, c’est-à-dire la prise en charge par le secteur privé de la satisfaction de certains besoins sociaux.

Cette évolution a des conséquences qu’il faut intégrer à la problématique de la recherche. Il s’agit en particulier de déterminer la demande sociale et d’apprécier son ampleur ; de répertorier l’ensemble des acteurs du champ des politiques sociales ; et de déterminer et d’apprécier les modèles appropriés pour la systématisation des politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre.

Les principaux défis à relever

La mise en place de véritables politiques sociales dans les pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre nécessite des actions sur plusieurs fronts. Le renforcement des ressources humaines et institutionnelles revêt une importance toute particulière. La coordination des efforts de tous les nouveaux acteurs est l’un des défis que doivent relever à la fois les États et les organismes de la société civile.

Un autre défi majeur lié au précédent consiste à mettre en place les processus permettant l’intégration des politiques sociales et économiques, de manière à faciliter un développement harmonieux et cohérent qui tienne compte des besoins et des priorités des populations. Cela suppose que les décideurs et les planificateurs adoptent une nouvelle définition du concept de politiques sociales en mettant l’accent sur le développement humain.

La recherche et la formation doivent aussi s’attaquer à la criante caducité des mécanismes de planification sociale. La planification a longtemps adopté l’approche technico-économiste, sans cerner les problèmes connexes et les facteurs qui en conditionnent le déroulement et l’efficacité. Il s’agit de réexaminer la manière de choisir les priorités, de décider des mesures et de mettre en œuvre les politiques de développement, ainsi que de déterminer la place et le rôle respectifs des échelons locaux et nationaux dans le processus de planification.

Bref, on met en cause le processus de conception, de formulation, de mise en application et d’évaluation des politiques ; les agents et leur participation dans la conduite et la gestion des politiques et des programmes ; et les conditions de mise en application qui restent encore presque toujours dirigées du sommet.

La promotion de la participation de l’ensemble des acteurs à la conception et à la mise en œuvre des politiques sociales sera donc déterminante pour leur succès. La définition et la répartition des nouveaux rôles et l’articulation entre les acteurs sociaux dans un contexte de désengagement de l’État passeront par l’engagement des organismes de la base – des organismes du secteur privé et des organisations non gouvernementales qui élaborent des initiatives dans les secteurs économiques et surtout sociaux – tout en mobilisant les énergies pour de nouvelles formes de solidarité.

L’État lui-même doit retrouver sa place d’acteur majeur, tout en jouant de nouveaux rôles pour lesquels il n’est guère préparé. Il doit en fait renverser les processus de marginalisation et retrouver une nouvelle légitimité aux yeux des populations, en mettant l’accent sur son rôle de coordonnateur et de contrôleur, et non plus sur celui de décideur unilatéral.

Si le renforcement des ressources humaines est un point crucial que nous avons souligné à plusieurs reprises, le caractère inadéquat du développement est en partie attribuable au gaspillage et à la sous-utilisation actuelle des ressources humaines. Mentionnons, pour illustrer ce point, l’isolement par les États des institutions de recherche en Afrique de l’Ouest et du Centre. Les études portant sur le processus de réflexion, de conception et de formulation des politiques sociales sont le plus souvent confiées à des consultants que l’on fait venir à grands frais des pays du Nord, mais qui n’ont pas nécessairement une connaissance approfondie des réalités africaines.

En effet, les capacités humaines et institutionnelles sont non seulement déterminantes dans la réalisation des objectifs de développement économique et social, mais également indispensables pour comprendre et mieux gérer les actions et les économies nationales, pour préparer et prévenir les défis locaux et internationaux, et mieux y réagir.

Ici donc, l’enjeu est la création, le renforcement et l’utilisation des compétences, la valorisation du capital humain national et régional. Aussi, la préoccupation centrale réside-t-elle dans l’amélioration de la capacité et de la qualité des ressources humaines.

Enfin, le désastre social provoqué par l’ajustement structurel dans le cadre duquel on n’a pas suffisamment pris en compte les dimensions sociales pose la question de la responsabilité des partenaires financiers et des décideurs politiques des États d’Afrique.

Les nombreux défis énumérés précédemment interpellent les décideurs, les politiciens, les gouvernements, les institutions d’aide multilatérales et bilatérales ainsi que les chercheurs, et les incitent à faire preuve d’engagement et d’innovation dans la manière de concevoir, d’agir et de gérer. Il est donc nécessaire, pour sortir de l’impasse, de redéfinir les politiques sociales et les mécanismes de formulation. Bref, il faut avoir une vision nouvelle et globale.

La nécessité de réorienter la réflexion dans la recherche en politiques sociales impose l’adoption et la systématisation d’une démarche cohérente grâce à une approche multidisciplinaire et intégrée. À cette fin, il faut tenir compte de la spécificité même du champ des politiques sociales caractérisé par la dimension étendue et diversifiée de ses composantes.

Devant ces défis de taille, les planificateurs et les décideurs de ces pays doivent absolument, malgré leurs divergences quant à la formulation et à la mise en place des politiques sociales, redéfinir sans tarder les mécanismes de collaboration, d’échange et de concertation, ainsi que les modes de revalorisation et d’exploitation des atouts des différents pays. Le CRDI a mené des consultations auprès des différents acteurs, et un consensus semble s’en dégager. La stratégie devrait passer par la mise en place, en Afrique de l’Ouest et du Centre, d’un réseau de recherche sur les politiques sociales auquel participeraient non seulement les chercheurs, mais aussi la société civile.

Raison d’être d’un réseau de recherche sur les politiques sociales

L’expérience des trois décennies a mis en évidence les limites des modèles de développement appliqués en Afrique. Ces modèles n’ont pas permis d’améliorer les conditions de vie et de satisfaire les besoins fondamentaux des populations, qui constituent deux problèmes cruciaux. Fondés sur un paradigme essentiellement économique, ils avaient relégué au second plan le facteur humain.

De plus, l’approche sectorielle de ces modèles ne permettait pas de bien appréhender les liens existant entre les différents domaines et d’articuler les actions, menées le plus souvent sans aucune concertation, de façon à mettre à profit leur synergie.

Il est donc nécessaire de réorienter les stratégies de développement vers des approches globales, multidimensionnelles et intégrées tenant compte à la fois des problèmes sociaux et des problèmes économiques à résoudre.

En effet, si la production est nécessaire pour satisfaire les besoins des populations, il n’en reste pas moins que sans une bonne alimentation, l’éducation et la santé, il n’est pas possible d’atteindre des niveaux de productivité satisfaisants.

C’est pour répondre à ces préoccupations ressenties et exprimées par les chercheurs, les praticiens et les décideurs, et confirmées par le Plan de Lagos, que l’on a décidé de mettre sur pied un réseau de recherche sur les politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre. Entre autres, ce réseau tente d’apporter des réponses à des questions fondamentales telles que : Quel type de développement faut-il pour quel type de société ? Comment concilier le volet économique et le volet social afin que l’être humain ne soit ni écrasé ni marginalisé ? Comment privilégier l’aspect social dans les projets économiques tout en évitant que le coût des services sociaux ne les paralyse ? Comment concilier développement économique et développement culturel en Afrique, sans aliéner les aspects positifs des valeurs traditionnelles ? Enfin, comment faciliter la participation efficace des populations aux processus de développement économique, politique et culturel de leur pays sans restreindre l’autorité de l’État ?

Le réseau a pour but d’élaborer de nouvelles stratégies de politiques sociales basées sur une approche en rupture avec les théories classiques. Cette approche se caractérise par une conception intégrée et globale du développement social.

Les nouvelles stratégies permettront aux décideurs et aux planificateurs du développement social de mieux appréhender les questions liées au développement social en s’ouvrant aux nouvelles exigences des politiques de développement socioéconomique. Elles les amèneront à concevoir les actions susceptibles de promouvoir une réelle amélioration des conditions de vie des populations, et de favoriser leur épanouissement social et culturel ainsi que leur pleine participation aux efforts de développement.

Le présent travail de réflexion s’inscrit dans le sillage du séminaire organisé par le CRDI sur la problématique des politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre, tenu à Saly Portudal, au Sénégal, en janvier 1994. Ce séminaire, qui réunissait des chercheurs, des décideurs, des praticiens et des bailleurs de fonds, avait pour objectif de permettre aux participants d’échanger sur les expériences, les problématiques et les méthodologies liées à la formulation et à la mise en place des politiques sociales dans le contexte socioéconomique particulier de l’Afrique de l’Ouest et du Centre. La discussion s’est poursuivie lors du séminaire d’Abidjan, à l’issue duquel a été rédigé le présent document.

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CHAPITRE 1 : POLITIQUE SOCIALE ET
BESOINS EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT
SOCIAL

Le poids idéologique du concept de politique sociale

On serait tenté, au début de tout travail en sciences sociales, de définir les notions et les concepts sur lesquels portera l’étude ; cependant, lorsque les concepts à définir ont une large extension, cette volonté de clarté et de rigueur peut être ébranlée par la difficulté de trouver une définition qui fasse l’objet d’un consensus.

Le champ de la politique sociale est l’un des plus inextricables, tant il est empreint d’idéologies. Outil théorique des luttes syndicales dans les pays industrialisés, le concept de politique sociale y a beaucoup évolué, surtout après la Seconde Guerre mondiale.

Jumelée à la politique économique, la politique sociale a mûri grâce aux outils de la science économique ( statistique et planification ), reléguant à la préhistoire de la pensée sociale les travaux des socialistes utopiques, essentiellement fondés sur des principes éthiques.

Les analyses marxistes ont donné l’argumentaire, de même que les modèles conceptuels et pratiques de présentation des politiques sociales. Les pays nouvellement indépendants d’Afrique n’ont pas tiré profit de cette évolution du concept et des mécanismes de mise en œuvre des politiques sociales dans les anciennes métropoles. Cette évolution essentiellement déterminée par la lutte syndicale et l’arbitrage de l’État a permis de renforcer le niveau de protection et de sécurité des travailleurs, puis des citoyens.

Le processus de mise en place des systèmes nationaux de protection sociale dans les pays africains a, quant à lui, été déterminé par la volonté politique des nouveaux États indépendants d’offrir à leurs citoyens une protection inspirée des modèles socialistes jugés plus justes et plus complets. à l’inverse des modèles métropolitains, le bénéficiaire désigné dès le départ a été le citoyen. Autour des années 1960, pour des pays nouvellement indépendants, la prise de position politique visant l’amélioration des conditions de vie des populations se comprenait d’autant plus qu’il s’agissait d’ouvrir les services sociaux ( services de santé, éducation, aide sociale, protection sociale, etc. ) à la majorité des populations. La faiblesse du processus de gestion mis en place dans les services sociaux, aggravée par la diminution des ressources allouées à la protection sociale, a réduit progressivement l’efficacité et la permanence des prestations sociales offertes aux citoyens.

Les crises économiques et écologiques des années 1970 ont consacré l’abolition de nombreux services sociaux, réduisant les principes politiques sociaux à de simples slogans. Le laxisme dans l’administration publique en général, et dans les administrations sociales en particulier, ajouté au poids de l’histoire, a ravalé la notion de politique sociale à sa seule dimension idéologique. Il lui a ôté du même coup toute crédibilité tant scientifique que stratégique, de même que la légitimité lui permettant de sauvegarder le droit au bien-être des populations des pays pauvres.

Dans un contexte international où le paradigme prédominant en matière de développement est celui de la primauté du volet économique sur la dimension sociale, il était difficile de fonder la nécessité d’une politique sociale sur les seuls principes de philosophie sociale telle que :

« (…) Tous les régimes politiques suivent la même évolution : dès que certaines étapes au chapitre du bien-être, de l’instruction, de la culture sont franchies, tous passent de formes autocratiques à des formes démocratiques. Le citoyen de la démocratie s’élève de l’individualité et de la particularité à l’universalité (…) Il donne à autrui le même droit que celui qui lui est reconnu. »

( Millet, 1962 )

Si cette théorie de l’évolution civile des sociétés est vraie en principe, restent inaccessibles il faut reconnaître que dans la pratique, elle constitue un argumentaire très fragile – surtout en période de crise économique. On comprend dès lors la nécessité d’abandonner l’approche spéculative dans le processus de définition de la notion de politique sociale.

Concept et contexte de politique sociale

Les professionnels et les chercheurs en développement social ont dû adopter des approches moins lexicales privilégiant une enumeration des composantes ( définition des champs, des parties et des mécanismes de planification et de gestion ).

Ainsi que le dit Mario Torres ( 1993 ), il est moins hasardeux de tenter de justifier une politique sociale à partir de la description d’un contexte que de vouloir en cerner théoriquement la notion et la substance. Selon lui, à la différence de la politique économique dont le but et le processus sont connus, la politique sociale couvre plusieurs domaines habituellement étudiés de manière indépendante et sectorielle – éducation, santé, habitat, revenu, sécurité, loisirs, etc.

En effet, la description d’un contexte où sévissent la pauvreté, l’analphabétisme et la maladie recueille facilement un consensus affectif ou scientifique. Toutefois, cela est insuffisant pour déboucher sur une action.

Le drame, dans le cas des politiques sociales, tient au fait qu’il y a entre la description d’un contexte social et la définition des solutions d’amélioration une telle diversité d’interprétation et d’analyse des causes du manque de bien-être que même l’approche contextuelle seule n’est pas suffisante pour justifier la nécessité d’actions.

Différentes analyses et tentatives de définition de la politique sociale convergent toutes sur la nécessité d’un changement de paradigme afin d’affranchir le développement social de la suprématie du développement économique. Cette convergence, fruit d’une mauvaise expérience passée, a ébranlé une conviction née avec l’ère industrielle, selon laquelle l’économie est génératrice de richesse et de prospérité. Nous sommes aux prises avec le paradoxe de la coexistence d’une capacité monumentale de production et de maîtrise de la nature par l’homme, d’une part, et de l’aggravation de la misère et de l’exclusion sociale à l’échelle planétaire, d’autre part.

Développement social ou développement humain

Lors du séminaire de Saly Portudal, on a constaté une nette préférence pour le concept de développement humain par rapport à celui de développement social. En effet, Jean-Luc Dubois, cité par Pierre Bernier ( 1993 ), dit préférer le concept de développement humain parce qu’il est plus holistique, c’est-à-dire qu’il vise à placer la personne humaine au centre de tout processus de développement. Pierre Bernier cite également Rémy Beaulieu, qui voit dans le développement humain non seulement un objectif fondamental, mais aussi une approche de développement de toutes les capacités de la personne humaine dans une perspective d’autodéveloppement.

On observe aussi cette préférence chez Mario Torres ( 1993 ). Sans vouloir la contester, il nous semble utile de signaler que la notion de développement social exprime l’aspect essentiel de l’accomplissement de l’être social comme but visé par les actions de développement. C’est une notion empruntée au vocabulaire de la sociologie de la connaissance alors que l’autre concept est une construction de la sociologie du développement ; elle ajoute la dimension « préparation des ressources humaines », notion chère à la planification économique.

Le développement social, par contre, rend compte :

• du niveau et de la qualité de satisfaction des besoins essentiels d’une société ;

• de la base de consommation sociale des biens et des services produits ;

• de la solvabilité des consommateurs ;

• de la capacité des membres de la société de piloter et de gérer le système de consommation sociale ;

• de l’autonomie et de la capacité d’innovation du système de consommation sociale.

Quand on parle de développement social dans un pays en développement, deux notions sont évoquées pour caractériser la qualité de la consommation sociale : les besoins essentiels et la satisfaction primaire.

Le profil de développement social d’une société est donc fonction de la nature des besoins de ses membres, de son niveau technologique ainsi que du degré d’autonomie et de solvabilité de ses consommateurs ; c’est en référence à la situation sociale des populations de l’Afrique de l’Ouest et du Centre que doivent se déterminer les grandes lignes des politiques sociales nationales.

Le développement humain apporte-t-il des éléments favorisant le changement de paradigme, parce que le développement social est quant à lui volontariste, même si sa définition n’englobe pas de manière explicite les repères d’évaluabilité ?

Reportons-nous à la définition initiale du « développement humain », telle qu’elle figure dans le Rapport mondial sur le développement humain de 1990 :

« Le développement humain est un processus qui conduit à l’élargissement de la gamme des possibilités qui s’offrent à chacun. En principe, elles sont illimitées et peuvent évoluer avec le temps. Mais quel que soit le stade de développement, elles impliquent que soient réalisées trois conditions essentielles : vivre longtemps et en bonne santé, acquérir un savoir et avoir accès aux ressources nécessaires pour jouir d’un niveau de vie convenable. Si ces conditions ne sont pas satisfaites, de nombreuses possibilités restent inaccessibles. »

( PNUD, 1990 )

On remarque que ce concept est plus détaillé et plus concret que celui de développement social ; il est axé sur l’état de satisfaction de trois besoins essentiels : la longévité, la qualité de vie et la solvabilité.

La notion d’indicateurs de mesure du progrès

Dans un souci de traduire en actes les engagements pris par les pays à l’issue du Sommet mondial sur le développement social, l’indicateur de développement humain ( IDH ) répond à un besoin en assurant le suivi des progrès en matière de développement social.

Il s’agit d’un instrument composite de mesure du développement humain, flexible et normalisé, permettant non seulement de mesurer les progrès d’un pays sur deux périodes, mais aussi de comparer les pays par rapport au niveau de développement humain. L’IDH est ainsi défini dans le Rapport mondial sur le développement humain de 1993 :

L’IDH est un indicateur composite comportant trois éléments clés : la longévité, le niveau d’éducation et le revenu, qui sont combinés selon un processus en trois étapes pour calculer un indicateur moyen qui traduit pour chaque pays « le manque » dans les trois domaines pris en compte.

( PNUD, 1993 )

Pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre, quelques pays de la région africaine dans lesquels sera menée une recherche expérimentale en politique sociale, l’indicateur a peu varié dans l’ensemble ; il affiche une tendance positive pour tous les pays excepté un seul, où l’on observe une détérioration. Toutefois, parce qu’il traduit des manques, ce tableau doit être considéré comme le reflet des efforts fournis depuis vingt ans pour atténuer les entraves au développement humain.

Les conditions de vie en Afrique de l’Ouest et du Centre

Une présentation succincte de la situation sociale des populations d’Afrique subsaharienne favorisera une meilleure compréhension des tableaux que nous présentons sur les huit pays de l’Afrique de l’Ouest et du Centre par lesquels il a été convenu de démarrer le processus de recherche sur les politiques sociales en Afrique.

Cinq domaines ont été retenus pour rendre compte des conditions de vie des populations : la situation démographique, l’économie, l’éducation, la santé et la condition et les besoins de promotion des femmes.

La situation démographique

Sur le plan démographique, on remarque une représentation importante des moins de 16 ans, qui constituent en moyenne de 48 à 50 p. 100 de la population totale ; à eux seuls, les moins de cinq ans représentent en moyenne de 20 p. 100 de la population. En 1993, cette population présentait le rythme de croissance le plus rapide au monde, soit 3 p. 100 par année. L’indice synthétique de fécondité par femme était de 6,4 en Afrique de l’Ouest et du Centre par rapport à 1,8 dans les pays industrialisés et à 3,6 dans les pays en développement.

Le taux brut de natalité y est de 45 p. 1 000 contre 13 p. 1 000 dans les pays industrialisés et 29 p. 1 000 dans les pays en développement. Le taux brut de mortalité est de 15 p. 1 000 par rapport à 10 p. 1 000 dans les pays industrialisés et à 9 p. 1 000 dans les pays en développement.

La mortalité infanto-juvénile, particulièrement élevée en Afrique subsaharienne, constitue un aspect important en matière de mortalité. En effet, le taux de mortalité infantile y est de 109 p. 1 000 par rapport à 9 p. 1 000 dans les pays industrialisés et à 69 p. 1 000 dans les pays en développement ; la mortalité juvénile y est de 179 p. 1 000 par rapport à 10 p. 1 000 dans les pays industrialisés et à 102 p. 1 000 dans les pays en développement.

Comme on peut le voir, la dynamique démographique, après trente ans d’indépendance, est essentiellement régie par une forte natalité, seul moyen pour les communautés de maintenir une descendance compte tenu de la mortalité élevée et particulièrement localisée dans la couche juvénile.

Ce comportement pronataliste, compréhensible lorsqu’on regarde les indicateurs de mortalité infanto-juvénile, est en dernière instance l’une des causes de la détérioration des conditions de vie des femmes. En effet, en cas de grossesses multiples, les femmes sont exposées aux coûts élevés liés à la prise en charge des dystocies et à diverses maladies juvéniles et, en cas de survie des enfants, aux difficultés que posent l’éducation et l’insertion sociale de leur progéniture.

En vingt ans, de nombreuses capitales nationales ont vu leur population tripler. Le surpeuplement n’a pas été accompagné d’un accroissement correspondant des services sociaux urbains ni même d’une augmentation des budgets principaux.

Les personnes qui migrent vers les zones urbaines proviennent généralement des milieux ruraux. Il s’agit majoritairement de femmes et de jeunes enfants qui constituent une main-d’œuvre non qualifiée bon marché.

Tableau 1 – Évolution de l’indicateur de développement humain de 1970 à 1990

 

Indicateur de développement humain

Pays

1970

1990

Écart

Burkina Faso

0,073

0,074

0,001

Cameroun

0,228

0,310

0,082

Congo

0,278

0,372

0,094

Côte d’lvoire

0,212

0,286

0,074

Ghana

0,246

0,311

0,065

Guinée

0,074

0,045

-0,029

Mali

0,054

0,082

0,028

Sénégal

0,124

0,182

0,058

Source : PNUD, Rapport mondial sur le développement humain, 1992, p. 105.

Le surpeuplement urbain

L’urbanisation a été telle que le tiers de la population totale vit aujourd’hui dans les villes. Le taux d’accroissement de la population urbaine est l’un des plus forts au monde ; il est de 5,1 comparativement à 0,9 pour les pays industrialisés et à 3,9 pour les pays en développement.

La rapide urbanisation s’est traduite par un accroissement démesuré de la population des capitales nationales qui comptent aujourd’hui, en moyenne, de 5 à 8 p. 100 de la population totale et de 30 à 50 p. 100 de la population urbaine nationale. En moins d’une décennie, on a vu naître de véritables mégapoles comportant de larges zones péri-urbaines sur lesquelles les administrations municipales n’ont guère d’emprise.

L’économie

Le produit national brut ( PNB ) par habitant est d’environ 504 $ US, soit le plus faible PNB au monde après celui de l’Asie du Sud ( 313 $ US ). Il est 38 fois moins élevé que celui des pays industrialisés.

La majorité de la population est pauvre. Selon les enquêtes sur le profil de la pauvreté en 1993, c’est 38 p. 100 de la population urbaine et 62 p. 100 de la population rurale qui vit au-dessous du seuil de pauvreté absolue. Donc, une personne sur trois en ville, et une sur deux à la campagne, ne peut faire face aux dépenses nécessaires à la satisfaction de ses besoins vitaux. Cette situation relève de l’urgence et commande des mesures d’action sociale, particulièrement pour le milieu rural ( par exemple, le Sahel ) où, malgré une relative autarcie, la population a vécu près de quinze ans de famine.

Tableau 2 – Indicateurs démographiques, 1993

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Tableau 3 – Situation économique des pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre

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Le rapport de dépendance économique est de 93 pour 100 travailleurs, alors qu’il était de 92 il y a vingt ans. Par comparaison, ce rapport a été ramené de 84 à 67 dans les pays en développement et de 57 à 50 dans les pays industrialisés. Comme on peut le voir, l’Afrique est le seul continent où le rapport de dépendance a augmenté ; partout ailleurs, la tendance à l’autonomie semble avoir été plus forte. En pareil cas, la fonction sociale du revenu est plus marquée, car toute personne qui touche un revenu devient, pour une collectivité de base plus étendue que le ménage, la seule garantie d’accès à la consommation.

L’éducation

Sur le plan de l’éducation, le taux d’alphabétisation des adultes est de 61 p. 100 pour les hommes et de 40 p. 100 pour les femmes. Seuls les pays de l’Asie du Sud ont des taux inférieurs.

En matière de scolarisation, le taux net d’inscription à l’enseignement primaire était de 55 p. 100 pour les garçons et de 46 p. 100 pour les filles entre 1986 et 1992. Ces taux, les moins élevés du monde, sont inférieurs à ceux des pays en développement, qui se situent à 87 p. 100 et 80 p. 100 respectivement pour les garçons et les filles. Le pourcentage des enfants atteignant la cinquième année de l’école primaire est de 61 p. 100 par rapport à 71 p. 100 pour les pays en développement.

Le taux d’inscription à l’enseignement secondaire est de 22 p. 100 pour les garçons et de 14 p. 100 pour les filles, contre à 48 p. 100 et 37 p. 100 respectivement dans les pays en développement.

On constate une persistance des abandons précoces chez les élèves des deux sexes, mais plus marquée chez les filles dont seulement 14 p. 100 accèdent à l’école secondaire.

Par comparaison, les pays industrialisés affichent pour la même période des taux de 96 p. 100 chez les garçons et de 97 p. 100 chez les filles pour l’inscription au niveau primaire, de 96 p. 100 pour l’accès à la cinquième année du niveau primaire ainsi que de 91 p. 100 chez les garçons et de 92 p. 100 chez les filles pour l’enseignement secondaire.

Si l’effort de scolarisation a été remarquable au lendemain de l’indépendance des pays, il faut reconnaître qu’après avoir suscité une demande de scolarisation dans les collectivités, les États n’ont pas été à même de maintenir une offre de niveau correspondant sur l’étendue du territoire national, si bien que la disparité entre la ville et la campagne est demeurée, de même que la discrimination fondée sur le sexe.

La faible performance du système scolaire et la détérioration de la qualité des services offerts ( ratios maîtres/élèves et élèves/livres généralement mauvais )

Tableau 4 – Indicateurs d’éducation, 1986-1992

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ont réduit l’incidence de l’école dans la préparation des ressources humaines nationales.

La santé

Le profil épidémiologique de l’Afrique se caractérise par une forte prévalence de maladies infectieuses et parasitaires. Le paludisme, maladie la plus répandue, est à l’origine de 20 à 50 p. 100 des admissions dans les services de santé. L’Afrique subsaharienne compte 80 p. 100 des cas de paludisme dans le monde.

La détérioration du système et des services de surveillance épidémiologique, depuis 1973, a entraîné une hausse de l’incidence de nombreuses maladies. Ainsi, le taux d’accroissement du paludisme en Afrique est estimé à 8 p. 100 en moyenne, avec des pointes de 11 p. 100 dans certains pays, dont le Burkina Faso.

Depuis 1981, la tuberculose connaît une progression par interaction avec le VIH et le sida et en raison de la défaillance du système de surveillance et de traitement des cas. L’Organisation mondiale de la santé ( OMS ) estime à 170 millions le nombre de porteurs du bacille de la tuberculose et à 10 p. 100 les décès d’enfants de moins de cinq ans imputables à la tuberculose.

Le sida, au départ maladie tabou, s’étend à toutes les zones de l’Afrique, notamment l’ouest du continent. À Abidjan, par exemple, le pourcentage de femmes enceintes infectées par le VIH est passé de 3 p. 100 en 1986 à 14,8 p. 100 en 1992. Cette pandémie à issue fatale a la particularité de ne pas épargner les élites. L’OMS estime aujourd’hui qu’un adulte sur 40 est infecté par le VIH.

Une analyse de la mortalité selon les causes et les groupes d’âge fait ressortir les points suivants :

• La mortalité infantile, qui est l’une des plus élevées au monde ( 104 p. 1 000 ), est imputable à des problèmes prénatals ainsi qu’à des infections et à des parasitoses dans 75 p. 100 des cas.

• La mortalité chez les enfants de moins de cinq ans ( 175 p. 1 000 ) est attribuable à des infections et à des parasitoses dans une proportion de 71 p. 100.

• La mortalité chez les jeunes ( de 5 à 14 ans ) est essentiellement imputable aux maladies infectieuses et parasitaires pour 62 p. 100 des décès.

• La mortalité chez les jeunes adultes (de 14 à 44 ans ) est imputable aux infections parasitoses et aux maladies cardio-vasculaires dans 65 p. 100 de

• La mortalité chez les adultes de 45 ans et plus est due aux maladies cardio-vasculaires pour 41 p. 100 des décès.

La mortalité maternelle, l’une des plus élevées au monde ( 700 pour 100 000 naissances vivantes ), est due aux hémorragies, aux infections, aux dystocies, à l’anémie, aux troubles de l’hypertension et aux avortements mal pratiqués. La faiblesse du suivi des grossesses et la mauvaise qualité des prestations de santé maternelle et infantile ( SMI ) ont aggravé les risques liés à la maternité.

De tout ce qui précède, il ressort que les principales causes de mortalité et de morbidité en Afrique subsaharienne sont liées à 70 p. 100 à l’insalubrité de la chaîne de l’eau, aux mauvaises conditions d’hygiène du milieu et à un faible accès aux services préventifs et curatifs de base que sont les services de santé et les infrastructures d’assainissement et d’approvisionnement en eau.

La satisfaction des besoins de santé des populations suppose la prise en compte de deux types de besoins :

• Les besoins curatifs – Traitement des lésions et des traumatismes courants pris en charge par les formations sanitaires : les prestations portant sur ces besoins visent à traiter les cas et à éviter une issue fatale. Comme on peut le voir au tableau 6, l’accès aux services de santé est de 56 p. 100 pour la population totale, de 73 p. 100 pour les populations urbaines et de 47 p. 100 pour les populations rurales.

Dans le même ordre d’idée, l’accès aux prestations de santé maternelle et infantile et de planification familiale ( SMI/PF ), qui atteint 60 p. 100 pour les consultations prénatales, est de 12 p. 100 pour l’utilisation de contraceptifs. La prise en charge des accouchements par du personnel qualifié demeure très faible ( 38 p. 100 ), ce qui veut dire qu’à peine une femme enceinte est suivie sur deux accouchements en milieu protégé.

• Les besoins préventifs – Ces besoins sont moins exprimés parce qu’ils relèvent généralement du mode et des conditions de vie de populations, qui ne voient pas toujours la relation entre ces besoins et l’amélioration de leur état de santé. Ainsi, l’accès à l’eau potable, à un système d’assainissement ou à la vaccination en période calme n’est pas considéré comme un besoin par les populations ; c’est l’État ( ou tout autre partenaire participant au développement ) qui élabore des projets dans ces domaines et organise leur appropriation par les communautés grâce à différentes activités de mobilisation sociale ou d’information-éducation-communication ( IEC ) – campagne de vaccination, campagne d’assainissement et campagne d’approvisionnement des collectivités en eau potable.

Selon le rapport de 1992 sur le développement humain ( PNUD, 1992 ), il a été établi que 62 p. 100 des décès en Afrique sont liés à la mauvaise qualité de l’eau potable. Le tableau 5 montre l’incidence de l’amélioration de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement sur la morbidité générale ( nombre de cas de maladies ).

De toute évidence, la disponibilité ( l’offre ) des services sociaux de base n’est pas suffisante pour entraîner un effet positif significatif sur la qualité de vie et le bien-être social des populations. Il est donc utile de rendre compte de l’accessibilité et de l’utilisation de ces services ( la demande ) :

La condition et les besoins de promotion des femmes

Groupe porteur et agent déterminant de tout progrès durable, les femmes africaines sont celles qui ont le moins profité des avantages du progrès.

Sous-scolarisée, la jeune fille abandonne l’école précocement. Ainsi, la majorité des femmes s’éloignent progressivement de l’instruction, ce qui réduit leurs chances d’intégration et de promotion dans les domaines stratégiques de la société contemporaine. La gestion prématurée de responsabilités conjugales et sociales renforce les fardeaux qui maintiennent la femme et la famille africaine

Tableau 5 – Incidence de l’amélioration de l’eau sur la morbidité

Type d’amélioration

Réduction médiane de la morbidité ( % )

Qualité de l’eau

16

Accès à l’eau

25

Qualité de l’eau et accès

37

Évacuation des excrétions

22

Source : Esrey Feachem et Highes, 1985, dans Pour une meilleure santé en Afrique.

dans le conservatisme. L’âge moyen au premier mariage est de 19 ans ; malgré les progrès réalisés dans ce domaine, cette moyenne reste trop basse.

Sur le plan sanitaire, les femmes sont le groupe le plus exposé à la mort après le groupe des enfants. L’espérance de vie de la femme est de 53 ans ( soit 33 p. 100 de moins que l’homme ). Les risques liés à la maternité et à la mauvaise maîtrise du phénomène de la reproduction humaine font que la mortalité maternelle en Afrique est l’une des plus élevées au monde : 620 pour 100 000 naissances.

Quant aux grossesses chez les adolescentes et les jeunes filles célibataires, une estimation du Bureau de la population des Nations Unies indique que plus de 40 p. 100 des filles sont déjà mères à 18 ans. Une importante proportion de ces filles se trouvent enceintes sans l’avoir voulu et une fille sur dix a tenté un avortement.

Avec un indice synthétique de fécondité ( nombre moyen de naissances vivantes issues d’une femme en âge de procréer ) de 6,4 et une prévalence contraceptive de 12 p. 100, la femme est très vite appelée à procréer sans pour autant disposer des moyens de se protéger des risques connexes.

L’exercice d’un emploi rémunéré extra-familial demeure très marginal ; seulement 34 p. 100 de femmes occupent un emploi salarié extra-familial. La présence des femmes dans le secteur tertiaire ( emploi du cadre administratif ou technologique ) est beaucoup moins marquée. En effet, moins d’une femme sur dix occupe ce groupe d’emploi ; comme on peut le voir au tableau 7, les données nationales ne sont pas disponibles.

Même si elle n’est pas reflétée dans les statistiques, la participation des femmes aux instances politiques de décision constitue un phénomène nouveau qui est porteur d’espoir.

Définition de la politique sociale

Selon une analyse des besoins essentiels et de leur satisfaction, l’Afrique a réalisé des progrès à ce chapitre au cours des trente-cinq dernières années. Cependant, sur le plan institutionnel, on peut constater aisément que l’administration du développement humain est répartie entre plusieurs programmes sectoriels, notamment dans les domaines sanitaire et scolaire. Il n’existe pas de département ni de programme de développement social à proprement parler. Dans ces conditions, comment situer la politique sociale par rapport au développement social et par rapport aux structures de l’État ?

Tableau 6 – Accessibilitéet utilisation des services sociaux de base

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Politique sociale et développement social

En dépouillant différents documents et publications du CRDI, nous en sommes arrivés à la définition suivante de la notion de « politique sociale » :

Les politiques sociales sont le fruit de mesures et de mécanismes politiques conçus, planifiés et mis en application pour répondre aux besoins fondamentaux des êtres humains. Elles découlent de décisions nationales et locales qui visent un développement plus efficace des ressources humaines en vue de changements d’ordre social et économique.

( CRDI, Rapport de synthèse, 1995 )

Considérée sous cet angle, la politique sociale est l’expression institutionnelle de la solidarité au niveau national. C’est elle qui précise les modalités d’accès à la consommation des biens nécessaires à la satisfaction des besoins essentiels dans une société.

Du point de vue juridique, on pourrait dire que cette politique détermine non seulement l’ensemble des droits sociaux qu’un citoyen peut réclamer, mais aussi l’étendue du devoir de solidarité incombant aux citoyens, individuellement ou collectivement, directement ou par l’intermédiaire des institutions.

En tant que telle, la relation entre politique sociale et développement social est de nature dynamique.

Il est difficile, mais utile, de faire la distinction entre politique sociale, sécurité sociale, action sociale et protection sociale, qui sont concepts très proches les uns des autres.

La fonction de solidarité qu’une politique sociale met en place et réglemente se manifeste différemment selon les destinataires cibles – il n’est pas inutile de le rappeler – délimités selon leur solvabilité. On peut globalement distinguer trois catégories :

• les travailleurs salariés ;

• les citoyens ;

• les cas sociaux.

Le mode d’accès à la satisfaction des besoins essentiels varie d’une catégorie à l’autre, et les mécanismes mis en place sont relativement peu tributaires de la situation économique et sociale du pays.

Les travailleurs salariés – Il existe un système de prévoyance du risque hérité de la période coloniale, en l’occurrence un institut de sécurité sociale, de prévoyance sociale ou autre, auquel le travailleur salarié est affilié ; il bénéficie donc, ainsi que sa famille, d’une protection plus ou moins diversifiée. Selon les estimations du Bureau international du travail ( BIT ), ce système, qui a très peu évolué depuis trente-cinq ans, rejoint 16 p. 100 de la population active en Afrique. C’est un système que les États africains ont adopté et qu’ils sont intéressés à améliorer, surtout parce que la charge n’est pas encore trop lourde au chapitre du financement. Même si, dans bien des cas, ce système s’est amélioré sur le plan de la gestion, il est regrettable que les prestations offertes se limitent jusqu’à présent à une participation au financement des dépenses de santé. Les autres domaines de consommation sociale ne sont toujours pas couverts par ce système.

Les citoyens – L’accès aux services sociaux sanitaires ( services de santé, écoles, centres de loisirs, etc. ) mis en place par l’État est subordonné à l’appartenance à la communauté nationale. Ces prestations sociales sont généralement financées par l’État et ce système est plus sensible à la situation économique nationale. Le caractère indifférencié des bénéficiaires et leur faible participation au coût des prestations ont beaucoup contribué à réduire la qualité des infrastructures et du service public, entraînant dans bien des cas une remise en question du principe de gratuité.

Les cas sociaux – Les citoyens reconnus insolvables pour diverses raisons ( absence de ressources, maladie, handicap, invalidité, etc. ) ne peuvent accéder à la consommation sociale que si la solidarité nationale en prend le coût en charge. Habituellement, ces cas n’excèdent pas 10 p. 100 de la population totale mais, dans le cas de l’Afrique subsaharienne, en dépit de l’absence de statistiques fiables, on estime à plus de 30 p. 100 la proportion de la population qui peut se réclamer du statut de « cas social ».

L’assistance publique n’ayant évolué ni sur le plan des ressources ni sur celui de l’organisation et de la stratégie, la prise en charge des cas sociaux est aujourd’hui très marginale et ne favorise ni la réhabilitation ni la réinsertion sociale des bénéficiaires. Dans le cas des pays victimes de catastrophes, l’inefficacité du système d’assistance sociale a parfois entraîné la dépossession de l’État par des organisations non gouvernementales relevant généralement de la solidarité internationale.

Tableau 7 – Condition de la femme, 1980-1993

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En Afrique, la politique sociale continue de gérer des volets classiques, malgré le changement dans les conditions du marché et de l’économie. En effet, la prévision du risque est un élément essentiel de la protection sociale et, à la lumière de ce qui précède, on constate qu’en dehors du système de sécurité sociale des travailleurs salariés, tous les autres citoyens sont tributaires de prestations du service public bien souvent inexistantes.

L’émergence de l’initiative communautaire

Depuis bientôt une décennie, on voit naître dans le domaine de la protection et du développement social certaines initiatives de solidarité qui permettent la mise en commun de ressources en vue de concevoir et de réaliser certains programmes de promotion sociale et de réhabilitation de groupes défavorisés.

Les premières initiatives se sont manifestées sur le terrain de l’action sociale, avec la création d’associations de bienfaisance constituées en vertu de la Loi de 1901 sur les associations et qui ont, dans certains pays, largement pallié les insuffisances du service public. C’est le cas, par exemple, de l’Association de promotion des aveugles, au Mali, et des associations Raoul Follereau, qui ont joué un rôle important dans la lutte médicale et sociale contre la cécité et la lèpre.

Certains pays ont pu intégrer l’action des associations de bienfaisance aux politiques nationales d’action sociale.

Les mutuelles

Non couvertes ou insuffisamment couvertes par le système de protection sociale des travailleurs, les mutuelles sont des regroupements de citoyens qui s’organisent pour assurer une couverture collective d’un ou de plusieurs besoins sociaux.

Durant quelques années, l’essor de la mutualité a probablement été freiné par des contextes sociaux non démocratiques et par l’absence d’une assistance technique crédible en matière d’économie sociale.

Il est à déplorer que les États n’aient toujours pas compris le rôle que pourrait jouer la mutualité comme élément important d’une politique sociale.

La politique sociale en Afrique a une matière : l’immensité des besoins essentiels des populations. Jusqu’ici, cependant, elle n’a pas eu une pratique intersectorielle qui puisse coordonner et valoriser les expériences de trente-cinq ans, dont les résultats risquent bien d’être compromis devant l’ampleur de la pression démographique et la limitation de la marge de manœuvre des États, particulièrement au chapitre du financement des programmes sociaux. Il faut améliorer la visibilité de la demande et de l’offre de développement social.

CHAPITRE 2 : LE SÉMINAIRE DE SALY PORTUDAL

Le but du séminaire

Le séminaire de Saly Portudal, ou séminaire sur la problématique des politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre, visait à permettre aux chercheurs, aux décideurs et aux représentants des institutions donatrices d’échanger sur les expériences, les problématiques et les méthodologies liées à la formulation et à la mise en place de politiques sociales dans le contexte socioéconomique particulier de l’Afrique de l’Ouest et du Centre.

Pour atteindre cet objectif général, quatre objectifs secondaires ont été retenus :

• déterminer les différentes manières de satisfaire les besoins sociaux dans les divers contextes nationaux, à partir des discussions portant sur les deux textes et des présentations des pays ;

• choisir les points d’entrée dans la problématique des politiques sociales pouvant chapeauter l’ensemble des recherches nationales, à partir du texte de base ou des propositions des participants au séminaire ;

• approfondir les questions méthodologiques relativement aux points d’entrée sélectionnés ;

• amorcer la discussion sur la nature du réseau et les mécanismes visant sa mise en place et son fonctionnement.

Ce séminaire de mise en commun et de concertation régionale a regroupé des décideurs, des chercheurs et des représentants de la société civile intervenant dans la conception et la mise en place des politiques sociales au sein des différents pays.

Pour reprendre les propos de l’un des instigateurs de cette réunion, il s’agissait d’une première étape de réflexion sur la problématique de la politique sociale en Afrique de l’Ouest et du Centre. Cette étape a surtout été centrée sur :

• L’interrogation sur la substance du concept de politique sociale – Les participants ont préféré préciser ce concept de plus en plus utilisé, mais qui demeure assez confus, ou plutôt dégager un consensus à cet égard. On a écarté d’emblée toute approche consistant à se contenter d’une définition étymologique ou lexicale du concept ; la préférence a été accordée aux approches contextuelles qui cernent la réalité à définir dans sa diversité.

• L’expérience des différents pays présents dans la conception, la mise en œuvre, et parfois l’évaluation des politiques sociales – L’accent a été mis sur les mécanismes et les pratiques de collaboration entre les partenaires plutôt que sur les résultats obtenus.

• Diverses questions méthodologiques en matière de recherche sociale – On a constaté la faiblesse des activités dans ce domaine ; la prise en compte du chercheur dans le processus d’élaboration et d’évaluation des politiques sociales nationales a fait l’objet de fructueux échanges entre les décideurs et les chercheurs présents.

Le cadre d’orientation théorique du séminaire

Deux communications préliminaires ont permis d’amorcer les échanges entre les participants. Il s’agissait de consultations commandées par le CRDI, l’une sur un état de la situation politique et l’autre sur la problématique des politiques sociales.

La politique sociale : nouvelle problématique et état de la situation

Selon Pierre Bernier et Soumana Doumbia ( 1993 ), le contexte sous-régional en Afrique de l’Ouest et du Centre est caractérisé par :

• un affaiblissement des ressources des pays, attribuable soit à la chute du cours de leurs exportations sur le marché international, soit à des catastrophes et à des calamités naturelles ayant rendu toute activité économique impossible ;

• le retrait de l’État et la présence de plus en plus grande d’intervenants de l’extérieur dans la gestion et le développement des programmes sectoriels de protection sociale à la place de l’État ( aide humanitaire et santé ) ;

• le programme d’ajustement structurel et l’engagement progressif de la Banque mondiale dans la conception et l’expérimentation de démarches spécifiques de développement social découlant des programmes sur la dimension sociale de l’ajustement ( DSA ) dont une caractéristique est d’amener « ( … ) les États participant aux programmes d’ajustement structurel ( PAS ) à n’élaborer leurs politiques et interventions sociales qu’en fonction des approches et des paradigmes de développement sur lesquels s’appuient les interventions des principaux bailleurs de fonds comme la Banque » ; ( Pierre Bernier, op. cit., p. 7 )

• la réduction de la marge de manœuvre des États dans la conception et la conduite des politiques sociales, du fait de l’importance des apports financiers extérieurs et de l’implantation des organisations non gouvernementales dans beaucoup de régions des pays.

La problématique des politiques sociales

Une référence au contexte socioculturel : Un principe de base : Les politiques sociales en tant que cadre durable d’action n’évoluent que sous la pression des forces affrontées ou lorsque les rapports de force qui les ont vus naître sont euxmêmes sujet à de profonds bouleversements. C’est donc à partir d’une analyse du contexte social que l’on peut saisir l’actualité sur le cadre cité d’une politique ou même les éléments qui aideront à définir la nouvelle politique.

Cette référence au contexte social est d’autant plus utile que, comme le démontre une étude de Thérèse Lecoch citée par Bernier, la famille étendue demeure un élément important dans la sanction, mais aussi dans l’orientation des comportements de l’individu et même de ses choix. Trois sphères sont évoquées : la démographie, l’économie et la politique. La famille est non seulement la structure de base de la solidarité, mais aussi le dernier refuge de l’individu en situation de détresse. Dès lors, et contrairement à ce qu’affirment nombre d’études sur l’effet de la modernisation sur les sociétés africaines, une marginalisation de la famille pourrait déboucher sur des prescriptions et des recommandations inapplicables. Pour reprendre les propos de Bernier :

« les familles constituent en elles-mêmes et par la force des choses un point d’entrée privilégié pour la recherche dans le domaine des politiques sociales en devenant les cibles prioritaires et privilégiées de tout programme social visant à favoriser un développement humain durable. »

( Pierre Bernier, op. cit., p. 7 )

Un paradigme nouveau à construire

La question centrale de toute politique sociale en Afrique est l’équité. La performance des États en matière de protection sociale est amoindrie par les disparités géographiques et socioéconomiques persistantes, d’où la nécessité de déboucher sur de nouveaux paradigmes qui placent l’homme et le développement humain au centre de toutes les préoccupations de développement. Un constat largement partagé aujourd’hui est celui de la primauté de l’économique comme seul moyen de production, de prospérité et de bien-être. Tant que n’émergera pas un nouveau paradigme, le développement social continuera d’être perçu sur le plan épistémologique comme une conséquence du développement économique, attribuant ainsi le sous-développement et la misère à la faible performance économique des pays du Tiers-Monde. Élaborer de nouveaux paradigmes, c’est tirer des leçons positives de la crise économique et sociale qui frappe le monde.

Un processus de conception des politiques sociales

La condition principale de genèse de politiques sociales adéquates est l’engagement résolu des décideurs, que Bernier (1993 ) décrit comme « une volonté politique réelle de la part des gouvernements concernés ». Cet engagement sera le facteur déclencheur de tout le processus de conception et de mise en œuvre d’une politique sociale.

Ce processus de mise en place d’un cadre politique fera intervenir trois niveaux :

• un niveau macro, qui sera celui de la formulation et de l’établissement d’un « portrait social », fruit de la contribution des différents intervenants centraux et des partenaires. C’est aussi ce niveau qui devra envisager les sanctions à court terme qui relèvent de l’urgence, les actions à moyen et long terme, les réflexions et les grandes options politiques, de même que l’identification des boursiers et des structures d’intervention ;

• un niveau meso, essentiellement chargé de la mise en œuvre des articulations entre les options de politiques sociales et les engagements en matière de coopération internationale et de coordination intersectorielle ;

• un niveau micro, chargé de la mise en œuvre du suivi de l’évaluation des incidences et de la mobilisation sociale.

L’expérimentation sociale

Un volet ou un projet d’expérimentation sociale permettra de limiter les risques de choix ou de propositions irréalisables comme cela arrive souvent lorsqu’on tente de formuler des politiques sociales.

Les contributions des pays

Le but essentiel du séminaire était d’instaurer un échange sur la substance du concept de « politique sociale », tel qu’il est cerné, conçu et mis en œuvre dans chaque pays. Il est le point de départ d’un processus visant à mettre en relation les différentes parties dans une dynamique réflexive et pratique sur la méthodologie de recherche en politique sociale.

Les analyses et les commentaires issus des échanges des parties en présence ont, dans une large mesure, renforcé l’opinion de départ du CRDI quant à la nécessité d’amorcer une réflexion scientifique sur la pratique, mais aussi sur les projets nationaux et sous-régionaux en matière de développement social.

Le présent chapitre n’est pas un résumé de communications nationales ; il présente simplement les points saillants et les conclusions qui motivent l’intérêt pour une recherche en matière de politiques sociales.

La pratique et les interventions nationales en matière de politiques sociales

Un échange fructueux entre différentes parties sur la question des politiques sociales a permis de cerner une « vérité partagée » par les décideurs, les professionnels du travail social et les bailleurs de fonds. Une convergence de points de vue entre décideurs et chercheurs est inhabituelle, surtout lorsqu’il s’agit de juger a posteriori d’une activité menée au niveau national, mais dans ce cas-ci en particulier, le séminaire de Saly Portudal a posé un véritable défi. Tous ont largement fait état de la difficulté, au vu des pratiques nationales, de trouver des interventions qui reflètent de manière claire une politique sociale nationale, même si les constitutions respectives des pays et bien des discours politiques font des allusions plus ou moins exhaustives à la dimension sociale des politiques de développement. Il existe même un terme consacré très fréquent dans le discours politique, en l’occurrence « politique économique et sociale » mais, en pratique, on voit plutôt une intervention cohérente en matière économique que des actions éparses, un peu comme des conséquences des résultats économiques.

Les participants ne se sont pas lancés dans une difficile entreprise de définition de la notion de politiques sociales, préférant que cette tâche fasse l’objet des actions de recherche ultérieures ; ils ont plutôt convenu que la politique sociale constitue un ensemble d’actions coordonnées et planifiées en vue d’un développement humain durable. Un premier constat de la réunion a été l’inexistence de politiques sociales à l’échelle nationale. Toutefois, on a admis l’existence d’interventions de l’État dans les domaines sociaux prenant notamment la forme d’actions sectorielles, et particulièrement en matière de santé, d’éducation et de viabilisation de certaines zones habitées. Même si elles visent à améliorer les conditions de vie des populations, ces actions demeurent sectorielles alors que la qualité première d’une politique sociale est d’être holistique. Dans certains domaines, on a même reconnu à l’unanimité des progrès très concrets réalisés par les États. C’est le cas du développement sanitaire où, à partir d’une analyse générale mais sectorielle de la situation des différents pays, on a retenu une action planifiée cohérente et à long terme pour améliorer les défenses des populations face aux différentes causes de détérioration de leur état de santé. Depuis quelque temps, la même dynamique émerge en matière d’éducation.

Le comportement des États du Sahel durant la sécheresse, au moment où l’intervention d’organisations non gouvernementales et d’autres organisations humanitaires étrangères a été déterminante pour éviter la catastrophe tant en zone rurale qu’en zone péri-urbaine, témoigne éloquemment de cette absence de politiques sociales. La mauvaise préparation des États les a rendus inefficaces en cas d’interventions sociales massives, même si chaque pays disposait alors d’un service public national chargé de l’action sociale.

Dix ans plus tard, peu de pays ont adopté des politiques sociales permettant d’éviter que les populations subissent de nouveaux sinistres. C’est ajuste titre que les actions des États en matière de politiques sociales ont été comparées à celles de brigades de sapeurs-pompiers. Plusieurs actions ont été présentées par les pays présents justifiant :

• l’éparpillement, sur le plan institutionnel, des interventions pouvant relever d’une politique sociale – Selon les pays, l’accent a porté tantôt sur la mise en place et le financement d’un système de sécurité sociale, tantôt sur l’organisation communautaire des populations ; la mise en place d’une économie sociale a été le point le plus important. La pratique d’actions sociales des pays a été reconnue, notamment en ce qui concerne certaines catégories telles que les indigents, les malades sociaux et les personnes handicapées. On a cependant déploré le caractère ponctuel de ces interventions et leur localisation essentiellement urbaine ;

• la mise en place d’une économie sociale – Les activités relevant de la promotion de certains segments de la population, par exemple, les jeunes et les femmes, sont reconnues comme des domaines d’intervention des États. Toutefois, leur intervention vise davantage à créer les conditions d’un contrôle politique qu’à favoriser un développement humain durable ;

• le manque de liens entre les interventions sectorielles et un projet national de développement social – Les objectifs fixés par ces interventions relèvent davantage de préoccupations sectorielles que d’une volonté nationale de développement social, de la faiblesse des moyens financiers et techniques affectés à ces interventions dont le niveau de priorité tire sa justification du faible niveau économique des pays.

Pour conclure ce constat, quatre critères ont été proposés afin de juger de manière moins partisane de l’existence de politiques sociales :

• une volonté politique de l’État manifestée par la mobilisation de ressources humaines, institutionnelles, juridiques et financières ;

• la cohérence de l’ensemble des actions par rapport aux objectifs fixés et aux ressources mobilisées ;

• l’émergence d’une logique de partenariat instituant un dialogue et une négociation entre les différentes parties engagées avec l’État dans la mise en œuvre de la politique sociale ;

• l’existence d’un processus et d’un mécanisme de planification à rationalité sociale.

Les rapports chercheurs-praticiens dans le domaine social

Les participants au séminaire de Saly Portudal se sont longuement penchés sur la question du dialogue entre chercheurs et praticiens, qu’il s’agisse de décideurs ou de professionnels de l’action sociale. La question du rapprochement de l’école et de la vie est une vieille question africaine ; des progrès notoires ont été accomplis dans le domaine du développement rural et même dans celui des sciences de la santé. Il faut reconnaître qu’en matière de développement social, la passerelle n’existe toujours pas. Les chercheurs et les décideurs ont tous reconnu la nécessité de jeter sur la science un nouvel éclairage pour mieux comprendre la nature des problèmes sociaux à résoudre, ainsi que la participation éventuelle des bénéficiaires pour chacune des solutions possibles.

On a même évoqué certaines situations où, du fait de l’absence de recherche, les décideurs n’ont pas toujours été bien outillés pour négocier les variantes les plus performantes et les moins douloureuses en matière de réformes économiques et sociales. Cette absence de dialogue entre l’université et l’État est clairement perçue. Le séminaire de Saly Portudal a eu le mérite de permettre, pour une fois, de discuter de cette question en mettant de côté le traditionnel argument de manque de ressources, pour considérer la situation sociale des peuples africains comme une interpellation suffisante pour inviter au partenariat et surtout pour penser les termes d’une problématique qui affranchisse la dimension sociale du volet économique et qui privilégie une approche globale valorisant les acquis de certaines interventions sociales sectorielles et proposant des mécanismes de financement nationaux.

Conclusions et priorités en matière de recherche

La lutte contre la précarité des conditions de vie des populations d’Afrique est l’objectif ultime de toute politique sociale nationale, étant donné la persistance et même l’aggravation de la pauvreté et l’échec des différentes interventions sociales.

Il est difficile d’analyser l’incidence de ces interventions en l’absence de recherche dans le domaine. Les participants ont retenu la nécessité d’orienter leurs recherches vers des thèmes suffisamment « transversaux » pour permettre de cerner plusieurs aspects de la lacune de politique sociale et de préserver la dimension globale de l’objet de recherche.

La notion de point d’entrée a été retenue et les thèmes suivants ont été choisis à partir d’une matrice :

• le processus de planification, de mise en œuvre et d’évaluation des politiques et des mécanismes de formulation ;

• les acteurs et leur participation à l’orientation et à l’administration des politiques et des programmes sociaux ;

• les conditions de mise en œuvre et la prestation des politiques et des programmes sociaux ;

• les résultats des politiques sociales et leur incidence sur les groupes vulnérables.

Pour chaque point d’entrée, le souci d’exhaustivité a été fortement mis en exergue pour obtenir un produit permettant de prendre une décision éclairée. Les recherches attendues devront éviter les jugements critiques qui ne sont pas de nature à mobiliser. Les décideurs ont admis que cette approche est susceptible de susciter un dialogue entre le terrain et le laboratoire. Afin de valoriser la pratique en cours dans les pays et de faciliter les réorientations nécessaires, il a été recommandé de faire état pour chaque thème de recherche :

• du niveau de développement humain ;

• des actions visant à satisfaire les besoins sociaux de base et le développement humain ;

• des mécanismes locaux et nationaux de décision, de formulation et de participation en matière de politiques sociales.

Le séminaire de Saly Portudal a été un moment d’intense réflexion sur la dimension régionale des retards sur le plan du développement humain, malgré les efforts déployés et les progrès parfois réalisés. Décideurs, chercheurs et bailleurs de fonds présents ont été bien en peine de cerner, à partir des pratiques nationales actuelles, la substance des politiques sociales. Cette réunion a eu le mérite de rapprocher des parties engagées dans le développement social qui n’avaient pas l’habitude de se rencontrer, même si chacune reconnaît la nécessité de collaborer. Le CRDI a donc lancé un mouvement que les participants souhaitent entretenir en mettant en place un mécanisme régional dont la forme et la mission seront définies ultérieurement.

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CHAPITRE 3 : LE CONTEXTE SOCIAL ACTUEL DANS LA RÉGION

Au terme du XXe siècle, le fait saillant sur le plan social est l’ouverture politique qui, en dépit de la crise économique persistante, laisse entrevoir de nouvelles perspectives teintées d’un plus grand pragmatisme.

Au moment de l’accession à l’indépendance, la majorité des pays africains avaient opté pour l’édification d’une économie nationale autocentrée, dont la mission première était de les affranchir de leur dépendance à l’égard de l’extérieur ( du marché international ). Ces économies étaient soutenues par la solidarité des pays socialistes ( URSS, Chine populaire, RDA ), et le seul système d’échange en vigueur était alors celui du « clearing »

Sur le plan national, l’échec des entreprises d’État, la forte dévaluation des monnaies nationales ainsi que l’asphyxie progressive de l’économie, en raison de l’absence de croissance, ont aggravé les conditions de vie des populations.

Les engagements et sollicitations internationaux

La crise des années 1970 a donné lieu non seulement à une rupture dans la gestion du pouvoir du fait de l’arrivée des militaires à la tête des États africains, mais aussi à une nouvelle coopération plus directive en vertu de laquelle les pays en développement participent à une dynamique corrective qui laisse peu de place à la décision des autorités nationales, particulièrement dans l’économie, au point de marginaliser le secteur social, dont certains acquis ont failli être compromis.

L’élément nouveau en matière de gestion du développement dans le Tiers-Monde en général, et en Afrique en particulier, est la place de plus en plus grande qu’occupent les organismes de coopération dans le choix des priorités nationales de développement, dans l’évaluation des résultats obtenus et dans la cogestion des ressources allouées par l’aide internationale.

Le Programme d’ajustement structurel ( PAS )

Élaborés par 29 pays durant les années 1980, les premiers programmes d’ajustement en Afrique avaient pour but de relancer la croissance grâce au rétablissement de l’équilibre macroéconomique :

• en créant un environnement stable, propice à l’essor de l’activité économique ;

• en instaurant un climat favorable aux affaires ;

• en s’attaquant aux problèmes des entreprises d’État déficitaires et des administrations pléthoriques.

Selon une étude de la Banque mondiale portant sur l’ajustement structurel en Afrique, les pays dotés d’un programme d’ajustement structurel ont accusé une décroissance économique, après une période ( 1965-1974 ) durant laquelle le PIB par habitant avait progressé de 2,6 p. 100 par an. Ainsi, le PIB a-t-il été ramené à un niveau inférieur à ce qu’il était au moment de l’accession à l’indépendance, faisant redescendre le revenu réel de plus des deux tiers des populations audessous du niveau de 1975.

Entre 1981 et 1986, les exportations de produits manufacturés ont diminué, de même que celles de produits agricoles, particulièrement dans le domaine vivrier où elles sont passées de 17 à 8 p. 100 entre 1970 et 1985. Seules les exportations de pétrole se sont maintenues et ont même progressé.

Sur le plan des services publics, l’infrastructure s’est partout détériorée, tout comme la qualité des prestations, même si les résultats, dans le domaine de la santé et de l’éducation, sont demeurés supérieurs à ceux de 1960.

Les raisons de la stagnation

Selon la même étude de la Banque mondiale, la stagnation est principalement attribuable à « l’adoption de politiques macroéconomiques et sectorielles mal avisées, fondées sur un modèle de développement qui donnait à l’État un rôle prépondérant dans la production et la réglementation de l’activité économique ». Cet état de choses s’est traduit par :

• une surévaluation des monnaies nationales ;

• des politiques commerciales protectionnistes et des monopoles d’État entravant les exportations et contingentant les importations ;

• des dépenses publiques massives en raison du poids du secteur public et d’une administration pléthorique et peu performante.

Les mesures prises dans le cadre de l’ajustement

Avec le soutien de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international ( FMI ), les pays d’Afrique ont pu procéder à des réorientations politiques ayant pour but de :

• limiter le rôle de l’État dans la production et dans le contrôle de l’activité économique du secteur privé ;

• faire une plus grande place à l’exportation, particulièrement celle de produits agricoles ;

• réduire l’inflation en évitant toute surévaluation de la monnaie ;

• réduire le déficit budgétaire ;

• libéraliser les marchés, notamment en levant les restrictions aux importations ;

• limiter les dépenses publiques ;

• réformer la fonction publique.

L’ensemble de ces orientations et leur concrétisation sous forme de lois et de règlements constituent ce qu’il a été convenu d’appeler « l’ajustement structurel » dans les pays du continent africain.

La mise en œuvre du Programme d’ajustement structurel a créé une véritable fracture dans la vie sociale des pays visés par les changements qu’il entraînait, notamment dans le rôle de l’État qui consistait plutôt à assurer la sécurité pour le développement de l’économie de marché avec tous ses attributs :

• essor de l’initiative privée ;

• levée des restrictions à l’importation et aux exportations ;

• levée des contrôles de prix et des subventions à la consommation ( caisse de stabilisation des prix ) ;

• abolition de la sécurité d’emploi par la liberté de licenciement.

Les effets du Programme d’ajustement structurel et la réaction de l’opinion

Partout, les réactions à la mise en œuvre du Programme d’ajustement structurel visaient essentiellement « la résorption des déficits budgétaires », « la limitation des dépenses publiques et la réforme des entreprises publiques ».

Après plus de cinq ans, la mise en œuvre a donné des résultats intéressants, surtout en ce qui concerne la reprise de la croissance et la réduction des déséquilibres macroéconomiques.

Notre propos n’étant pas d’analyser les résultats de cette démarche, nous nous limiterons à cerner ses répercussions qui ont modifié le contexte social.

L’emploi

Les principes de fonctionnement du marché du travail, fondés sur les intérêts du travailleur, ont été modifiés de manière à servir les intérêts de l’entreprise. Presque tous les pays ayant procédé à un ajustement structurel ont assoupli la réglementation du travail. Ainsi, les conditions d’embauché et de licenciement ont été assouplies et les salaires sont maintenant négociés à l’intérieur de l’entreprise. Dans nombre de cas, la lutte syndicale n’aura pas permis de réformer le droit du travail en fonction des besoins de développement et de rendement des entreprises.

Dans le cas de la fonction publique, des mesures de déflation ont été prises en vue de réduire le poids de la masse salariale. Le secteur public a été considéré comme hypertrophié en raison de la croissance de l’emploi, ce qui nuit aux revenus et entraîne une gestion de carrières dévalorisante pour le personnel qualifié. Les pays ont cessé de recruter de nouveaux employés et ont procédé à une révision de leur effectif en vue de rationaliser l’utilisation des ressources humaines.

Les dépenses publiques

L’intervention des bailleurs de fonds du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale dans l’établissement des priorités d’investissement et dans la conception d’un programme regroupant tous les projets jugés valables avait pour but d’optimiser l’utilisation de l’aide extérieure.

Le Programme d’ajustement structurel comme engagement est venu renverser une pratique de fonctionnement de l’État dont la mission, au moment de l’accession à l’indépendance, était de protéger le citoyen contre les rigueurs du marché et la toute-puissance de l’économie. Selon les nouvelles règles de gestion de la vie économique, la fonction de l’État change et ce sont désormais le marché et l’initiative privée qu’il protégera pour garantir la croissance économique.

Tableau 8 – État de réduction des effectifs de la fonction publique ( 1981-1990 )

 

 

 

 

Resserrement des effectifs

 

 

Pays

Employés fantômes

Retraite forcée / anticipée

Départ volontaire

Permanent

Temporaire

Autres

Total

Burkina Faso

-

-

-

-

-

-

-

Cameroun

5 840

5 000

-

-

-

10 830

Congo

-

-

-

-

-

2 848

2 848

Côte d’Ivoire

-

-

-

-

-

-

-

Ghana

11 000

4 235

-

44 375

-

-

48 610

Guinée

1 190

10 236

1 744

-

-

25 793

38 864

Mali

-

-

600

-

-

-

600

Sénégal

497

747

1 283

-

-

-

2 527

Source : Banque mondiale, 1991b.

La santé pour tous en l’an 2000

Les maladies détruisent la santé et la vie de milliers d’enfants, de jeunes et de femmes dans le monde et les systèmes de santé des pays du Tiers-Monde sont coûteux et peu efficaces. La Déclaration d’Alma-Ata ( 1978 ) a marqué un tournant dans la lutte des peuples du monde pour la santé. L’Organisation mondiale de la santé ( OMS ) et l’UNICEF, s’inspirant des résultats obtenus dans l’éradication de la variole, ont proposé de modifier les stratégies de développement sanitaire afin d’accroître les capacités de lutte des populations contre les maladies grâce à un transfert de technologies simples.

On a élaboré un concept de soins de santé primaires comportant neuf composantes, dont seulement une est à vocation curative.

La définition d’un objectif social à l’horizon 2000, ainsi que l’organisation de la participation des populations à la conception et à l’administration de la santé, ont été deux mesures révolutionnaires. Malgré les problèmes de fonctionnement signalés par la Banque mondiale dans son ouvrage Pour une meilleure santé en Afrique, elles ont permis d’atteindre des résultats impressionnants : gain de près de 11 ans au chapitre de l’espérance de vie et réduction du taux de mortalité infantile de 28 points et du taux de mortalité juvénile de 17 points entre 1970 et 1992.

Dans une publication de L’UNESCO intitulée Pauvreté, progrès, et développement, le philosophe Henri Bartoli affirme que la dynamique du progrès a été telle que l’humanité a pu en arriver en un quart de siècle à des résultats que l’Europe occidentale avait mis un siècle à obtenir. L’Afrique a participé à cette performance, du moins sur le plan sanitaire. Toutefois, au vu de la technologie et du niveau des connaissances médicales actuelles, les indicateurs de mortalité et de morbidité actuels mettent à nu la persistance de catastrophes humaines facilement évitables.

C’est la stratégie des soins de santé primaires qui a permis de réaliser ces prodigieux progrès sanitaires, surtout en ce qui concerne l’extension des services en milieu rural, où une personne sur deux peut désormais avoir accès à un établissement sanitaire en moins d’une heure. Quarante pour cent de la population a maintenant accès à de l’eau potable, comparativement à une personne sur sept il y a vingt-cinq ans.

Le programme d’éducation des populations et les différentes campagnes de lutte, notamment contre les maladies diarrhéiques et les maladies transmissibles évitables par la vaccination, ont fourni aux ministères de la santé l’occasion de mettre en œuvre des actions intersectorielles et de sensibiliser les autorités administratives et politiques aux incidences sociales de leurs interventions. Le

Tableau 9 – Évolution des taux de mortalité infanto-juvénile

 

Mortalité infantile

Mortalité juvénile

Pays

1970

1992

Réduction

1975

1990

Réduction

Afrique

145

104

28

212

175

17

Burkina Faso

178

132

26

254

159

37

Cameroun

126

61

52

194

125

36

Congo

126

114

10

208

175

16

Côte d’Ivoire

135

94

30

194

150

23

Ghana

111

81

27

169

170

-1

Guinée

181

183

27

291

236

19

Mali

204

159

22

321

200

38

Sénégal

138

80

42

265

156

41

Pays en développement

111

70

37

152

106

30

Monde

97

63

35

135

96

29

Source : Banque mondiale, Pour une meilleure santé en Afrique, appendice statistique.

centre de santé a effectivement fait office de centre d’innovation, en diffusant diverses technologies dans la communauté.

Une pédagogie d’élaboration et de mise en œuvre d’une politique sanitaire nationale

La planification sanitaire introduite avec la mise en œuvre des soins de santé primaires a beaucoup aidé les ministères de la santé à redéfinir leur conception du développement sanitaire et à améliorer l’administration de leurs services en périphérie de la pyramide sanitaire. Par ailleurs, la mise en place d’un cadre de référence théorique – Processus gestionnaire des soins de santé primaires ( SSP ) – a permis aux administrations nationales de la santé publique d’élaborer certaines fonctions jusqu’alors jugées inutiles ( épidémiologie, système d’information sanitaire, communication et éducation sanitaire ).

Grâce à l’assistance technique aux pays, particulièrement aux exercices de programmation sanitaire par pays ( PSP ), le Département de la santé a pu se doter d’un outil technique d’analyse et d’élaboration de politiques. Cet exercice a favorisé l’adhésion des États à des options politiques claires en matière de développement sanitaire, qui privilégient le renforcement des capacités du système de santé par la prévention des épidémies majeures et une redistribution de ressources financières conformément à ces options politiques.

Nombre de pays ont même accru la part du budget affectée à la santé en vue de tendre vers le taux recommandé par l’OMS, soit 10 p. 100 du budget national. Les pays qui n’ont pas atteint ce taux ont presque tous modifié leur loi des finances pour autoriser la collecte de fonds par les communautés et l’existence de caisses parallèles ( compte bancaire pour les formations sanitaires ) en contradiction avec le sacro-saint principe de l’unicité des comptes et des fonds publics.

La participation des collectivités à la relance du processus gestionnaire des soins de santé primaires

La maîtrise technique du transfert de la technologie médicale aux collectivités et l’engagement graduel de ces dernières dans la gestion de la santé ont cependant été très vite compromis par la mauvaise administration des formations sanitaires de référence, faute de ressources financières.

La raréfaction des médicaments a réduit l’emprise de la formation sanitaire sur les populations visées, tant en milieu urbain que rural. En 1987, lors du comité régional de l’OMS Afro, on a constaté le ralentissement, voire l’arrêt, des soins de santé primaires dans certains pays d’Afrique. L’Initiative de Bamako a alors été lancée dans le but de réintroduire les soins de santé primaires. Elle constitue un moyen de financer les charges récurrentes des structures sanitaires périphériques et communautaires. L’idée était de doter les collectivités d’un montant initial ( fonds de roulement ) qui leur permettrait d’assurer la formation sanitaire requise pour prescrire des médicaments essentiels acquis à prix compétitif ( Unipac étant la référence ). Cette nouvelle stratégie, sur laquelle nous ne nous étendrons pas davantage, visait à :

• pallier la pauvreté des collectivités en les dotant d’un mécanisme leur permettant de restaurer leur capacité collective de contribuer au fonctionnement des structures communautaires de santé et des activités de promotion de la santé maternelle et infantile ( nutrition, vaccination, suivi des grossesses et planification familiale ) ;

• améliorer la qualité des prestations sanitaires en assurant la disponibilité et la permanence de médicaments utiles et bon marché ;

• accroître l’engagement des collectivités dans la gestion de leur santé.

L’Initiative de Bamako a fortement modifié le comportement des membres du personnel des formations sanitaires à l’égard de la gestion de leur service ; ils acceptent maintenant de négocier leur plan de travail avec les représentants des collectivités et de rendre compte de leurs activités. Le changement le plus spectaculaire aura été l’entrée des collectivités au cœur du dispositif médical, par la gestion des médicaments.

La solidarité communautaire et internationale pour la santé

La mobilisation des ressources pour la santé aux échelons communautaire et international a été le fait marquant des années 1980 et 1990. L’élan de solidarité s’est manifesté et structuré au niveau des collectivités, grâce à la tarification que permettait l’Initiative de Bamako. Cette pratique, qui s’est progressivement officialisée, a produit des ressources qui, dans certains cas, ont permis de couvrir jusqu’à 100 p. 100 des charges récurrentes des centres de santé ( salaires du personnel exclus ). La tarification a permis de couvrir de 30 à 40 p. 100 des dépenses de fonctionnement liées à la formation sanitaire. Cette participation plus active des bénéficiaires a permis d’améliorer la qualité des prestations et d’assurer la pérennité du service.

La solidarité internationale s’est mobilisée pour financer les activités dans le domaine de la santé en Afrique subsaharienne. Selon une étude citée dans l’ouvrage de la Banque mondiale sur la santé en Afrique (Banque Mondiale, 1994), l’aide extérieure, toutes sources confondues, a représenté 20 p. 100 des dépenses moyennes de l’administration centrale au titre de la santé de 1981 à 1986 pour atteindre près de 40 p. 100 des dépenses publiques de santé en 1990. Selon la même étude, la contribution bilatérale a représenté 62 p. 100 de l’aide totale, alors que la part des organismes multilatéraux a été de 32 p. 100 et celle des organisations non gouvernementales, de 6 p. 100. De 1980 à 1990 l’utilisation de cette aide initialement destinée à renforcer le système de santé a évolué : l’investissement a été ramené de 44 à 35 p. 100 ; l’assistance technique s’est maintenue à 22 p. 100 ; le fonctionnement est passé de 13 à 35 p. 100 et la formation est demeurée à 2,4 p. 100.

L’essor de l’initiative privée dans le secteur de la santé a rendu plus complexe la configuration du système périphérique de santé. La création de cliniques et d’autres formations sanitaires privées a indiscutablement élargi l’éventail de choix des populations, mais elle a en même temps consacré la remise en question du principe de la gratuité des soins médicaux en limitant sa sphère de validité aux services publics de santé.

L’économie sociale et la santé communautaire

Sous l’impulsion de facteurs extérieurs à la santé, une variante de type coopérative de la privatisation de la santé est apparue avec la création des centres de santé communautaires ( CSCOM ). Les CSCOM constituent une structure de base créée et gérée par les collectivités. Le profil antérieur de la santé communautaire avait été conçu pour le milieu rural et ne prévoyait, à l’échelon des villages, que du personnel auxiliaire formé pour accomplir des tâches relevant du secourisme, ce qui limitait la qualité et l’éventail des prestations disponibles. Cette conception de l’infrastructure de santé communautaire était vouée au rejet en milieu urbain ; le chômage des jeunes diplômés de la santé ( médecins, infirmiers, sages-femmes ) a incité à mettre en place ce nouveau type d’établissement de santé employant du personnel qualifié et fonctionnant comme une coopérative où les adhérents décident de la gamme de services qu’ils veulent et engagent le personnel techniquement qualifié et déontologiquement habilité. Les CSCOM ont permis aux États de régler en partie le problème de l’emploi des jeunes diplômés de la santé. Comme les CSCOM assument par délégation, en plus des missions curatives, des responsabilités de santé publique à l’échelle communautaire, plusieurs États ont débloqué des crédits à l’appui de cette initiative.

La scolarisation universelle

Au lendemain de la conférence de Jomtien, on a établi à l’intention des gouvernements présents des objectifs de scolarisation et d’alphabétisation dans le

Tableau 10 – Dépenses de santé en 1990

 

 

Aide ( millions de $ US )

 

 

 

Pays

Dépenses publiques ( millions de $ US )

Extérieure

Privée

Total* des dépenses au
titre de la santé
( millions de $ US )

Aide extérieure au titre des dépenses de santé ( % )

Dépenses par habitant

Afrique

1 993

1 133

2 765

5 910

19

14

Burkina Faso

21,3

158,0

43,6

222,9

71

2

Cameroun

75,5

34,1

199,2

308,8

11

26

Congo

53,4

13,7

43,5

110,6

12

49

Côte d’Ivoire

161,9

11,3

161,0

334,1

3

28

Ghana

71,5

26,9

105,6

204,0

3,5

14

Guinée

41,3

21,5

40,8

103,6

21

18

Mali

32,5

37,0

60,8

130,3

28

15

Sénégal

96,4

36,2

87,6

220,1

16

30

Pays en développement

76 376

3 252

90 487

170 115

1,9

41

Monde

1 018 221

3 252

630 982

1 702 455

0,2

323

* Le total n’est pas la somme des colonnes Dépenses publiques et Aide.

Source : Banque mondiale, Pour une meilleure santé en Afrique, appendice statistique

but de répondre aux besoins éducatifs fondamentaux des populations. La formulation de ces objectifs procédait du constat selon lequel, malgré les efforts déployés depuis la première réunion sur l’éducation en 1956 et les différentes rencontres régionales ( celle de l’Afrique s’est tenue en 1961 à Addis Abeba ), le nombre d’enfants de 6 à 11 ans non scolarisés en 1985 atteignait 105 millions, dont 60 p. 100 de filles.

La Conférence mondiale sur l’éducation pour tous visait notamment à accélérer le développement humain grâce à l’universalisation de l’éducation. Des études ont démontré que, au-delà de la contrainte économique, c’est la résistance sociale aux changements qui constitue une entrave majeure au transfert de l’information et des compétences. L’accession par la majorité de l’humanité à l’ensemble des acquis de la démocratie, de la science et de la technologie est la vision qui sous-tend l’objectif EPT 2000 ( Éducation pour tous ). Pour ce faire, il a été suggéré que l’on conçoive des programmes assortis des mesures suivantes :

• universalisation de l’accès et promotion de l’équité ;

• accent sur la réussite de l’apprentissage ;

• élargissement des ressources et du champ de l’éducation de base ;

• amélioration du contexte de l’apprentissage ;

• renforcement des partenariats.

En ce qui concerne les pays d’Afrique, les principales actions menées depuis a conférence de Jomtien ont consisté à amorcer des diagnostics sur le système éducatif national dont la croissance a été généralement gérée selon une démarche de financement de projet. Ces diagnostics ont donné aux pays l’occasion d’analyser les efforts déployés dans le domaine de l’éducation, d’en évaluer l’incidence, de dégager les contraintes financières et de mettre en évidence les ressources humaines disponibles pour susciter un changement du système actuel.

Par le passé, les nouveaux enjeux du développement et les obligations d’équité et de justice sociale ont amené beaucoup de pays africains à privilégier l’accès, souvent au détriment de la qualité. Ainsi, grâce à la formation dans les pays d’une masse critique de planificateurs de l’éducation, la coopération internationale est en train d’intégrer la recherche dans les processus de formulation des politiques scolaires.

En matière d’éducation, les analyses ont uniformément montré la nécessité de redéfinir le processus et les conditions d’apprentissage, d’élargir le champ de l’éducation de base et surtout de préciser sa fonction de transfert à chaque apprenant des outils principaux d’information et d’aptitude à contribuer au développement. Cette vision tranche avec la conception traditionnelle de l’éducation ( formation d’une élite ).

La déclaration universelle issue de la conférence de Jomtien en appelle à la solidarité internationale pour réunir et mettre en commun les ressources financières et le savoir-faire existant afin de traduire en actions les engagements de la conférence.

Les enjeux nationaux

Le pari de la démocratisation

Le siècle se termine sur deux faits quelque peu antagoniques : l’effondrement du bloc de l’Est, qui consacre la victoire du marché libre sur la planification centralisée, et l’élan démocratique dans les pays du Tiers-Monde, dont l’expression la plus visible est le pluralisme politique et l’organisation d’élections présidentielles, législatives et municipales dans près de 75 p. 100 des pays d’Afrique.

Tous les pays de notre zone d’expérimentation ont connu cette explosion démocratique qui a eu lieu sans intervention militaire dans trois cas seulement sur huit.

La contestation des populations a abouti à un bain de sang dans beaucoup de pays. Cette volonté de conquête et d’exercice du pouvoir par les populations ne vient pas couronner un processus de responsabilisation de la base, mais plutôt ouvrir le cadre d’une réelle participation populaire à la gestion des affaires. En matière d’exercice du pouvoir, une rupture s’opère depuis trente-cinq ans sur le terrain politique au sens étymologique du terme. Le pluralisme politique actuellement en place a profondément marqué le profil social de la région. Il constitue cependant, du point de vue historique, un retour à une pratique d’avant l’indépendance. En fait, les luttes pour l’indépendance ont été menées sur un terrain de pluralisme politique.

L’un des avantages de la démocratisation est qu’elle ménage des espaces de liberté plus importants pour les populations, permettant à chaque personne de jouir des avantages de la citoyenneté. En Afrique, il s’agit d’un changement inestimable car il consacre la rupture avec l’arbitraire dans la gestion des affaires publiques. L’Afrique intègre, avec la démocratisation, une tribune internationale où l’opinion publique nationale trouve un écho à l’échelle de la communauté internationale. Mieux, l’exercice de suivi, de quantification et de classification des progrès des pays en matière de libertés humaines, qu’a rendu possible l’indicateur de libertés humaines élaboré par Charles Humana, est un outil incitatif qui vient, de manière plus acceptable pour les intéressés, renforcer les moyens de pression que certaines coopérations bilatérales ont imposés ( en ce qui concerne le respect des droits de la personne ) comme condition essentielle d’accès à l’aide publique au développement.

Il est important de suivre l’évolution du processus démocratique, car il consacre la transparence et l’autoresponsabilité de la personne dans la gestion des affaires publiques. On sait que l’absence de contrôle de la gestion et des affaires publiques, responsable de l’incurie observée au sein des administrations publiques, a considérablement entravé le développement social dans les pays d’Afrique. Selon une classification de 88 pays établie en 1985, le Ghana et le Sénégal se situaient dans la moyenne en ce qui concerne le respect des libertés humaines, alors que le Cameroun se situait dans le groupe des pays les moins respectueux de ces libertés. Il faut dire que l’indicateur d’HUMANA mesure les progrès réalisés en matière de libertés humaines ( liberté politique et liberté individuelle ), au moyen de 40 critères distincts qu’il retient d’une analyse de la Convention des Nations Unies et des traités internationaux.

La décentralisation : un objectif du jeu démocratique

Si la tenue d’élections est un indice de démocratisation, il faut reconnaître qu’elle peut devenir une forme de manipulation des populations si la dimension municipale n’est pas bien préparée et ancrée dans le processus de décentralisation de l’administration publique.

Si la décentralisation intégrale, vers laquelle tendent beaucoup d’États d’Afrique depuis l’ouverture démocratique, est la forme la plus complète de transfert de pouvoir ( pouvoir financier : pouvoir de concevoir et de mettre en œuvre des projets et des programmes d’investissements locaux, et autonomie complète par rapport au gouvernement central ), elle est cependant extrêmement difficile à mettre en place. Il faut dire que les expériences passées sont allées audelà de la déconcentration des pouvoirs, notamment dans le cas de certains programmes qui exigeaient une plus forte participation des communautés, mais qu’elles n’ont jamais dépassé le niveau de la délégation. Notons que la délégation est une concession que fait une autorité en se réservant la possibilité d’y mettre fin chaque fois qu’elle le jugera utile.

Dans son rapport sur le développement humain ( 1993 ), le Programme des Nations Unies pour le développement ( PNUD ) indique que l’absence de développement humain est essentiellement liée au fait que les pays en développement, notamment ceux de l’Afrique subsaharienne, voient la décentralisation comme un moyen de forger la « nation ». Les pays ayant récemment accédé à l’indépendance ont voulu renforcer leur emprise politique et économique mais, dans cette optique, il a fallu que l’État assume l’essentiel du développement économique ( en vue de forger la nation ).

LA FAIBLESSE DES DÉMOCRATIES–En l’absence de structures démocratiques, les collectivités ne disposaient pas d’une assise politique susceptible de leur conférer un pouvoir suffisant pour maintenir et gérer le processus décisionnaire à leur niveau.

LE FAIBLE TAUX DE DÉPENSES SOCIALES–Les dépenses sociales qui se prêtent davantage à la décentralisation représentent une part modeste du budget.

LE PARTI PRIS EN FAVEUR DES RÉGIONS URBAINES–La plupart des pays ont fait preuve, en matière de dépenses sociales, d’un parti pris en faveur des régions urbaines et des formes les plus prestigieuses de prestations de services.

L’AIDE EXTÉRIEURE–Cette aide est essentiellement négociée par le gouvernement central, et la responsabilité de son remboursement demeure centralisée ce qui, dans une large mesure, a milité pour son affectation à des usages qui relèvent fondamentalement du niveau central. De plus, l’aide extérieure a généralement été affectée à de grands projets d’infrastructure, l’aide au secteur social ne représentant que 15 p. 100 du montant total.

Ainsi que l’a dit Babacar Guèye dans une communication au séminaire sur la décentralisation au Sénégal ( Enea et Université du Connecticut, 1994 ), la décentralisation crée une personne publique nouvelle, en ce sens que les charges liées aux fonctions administratives auparavant laissées à la discrétion de l’administration échoient à la population et à toutes les instances de gestion des collectivités, et que les services publics de proximité sont confiés à des instances élues parce que l’électeur, dans un processus de décentralisation, est le citoyen. Son action et sa marge de manœuvre sont plus grandes que lorsqu’il s’agit d’une expression électorale à l’échelon central où le contrôle de l’appareil des partis politiques est beaucoup plus grand et, en dernière instance, déterminant.

Presque tous les pays d’Afrique ont fait une tentative de décentralisation dans les années 1970, mais la façon d’entamer le processus variait d’un pays à l’autre. Pour certains pays dont le Sénégal, ce fut dès le départ une réforme de l’administration territoriale, alors que pour des pays tels que le Mali, probablement à cause du coup d’État de 1968, l’amorce a été notamment le développement rural. L’intégration de l’administration publique par des activités d’économie sociale n’est venue que beaucoup plus tard, autour de 1985. Toutefois, quel que soit le cas, la volonté des dirigeants d’avoir la haute main sur tout au moyen de l’appareil politique a mis en péril le processus, limitant toute l’action à la décentralisation des services. Avec le pluralisme démocratique, le rôle accru des associations apolitiques, d’abord dans la conquête des municipalités puis dans le contrôle des conseils municipaux, redonne au processus de décentralisation un nouveau dynamisme. Toutefois, il est important de rappeler que des tentatives sectorielles de décentralisation ont été faites, notamment en matière de santé et, depuis peu, d’éducation nationale.

L’éparpillement des centres de décisions pourrait, si l’on n’y prend garde, constituer la principale entrave à la décentralisation. Par ailleurs, l’organisation du monde rural autour de la gestion du terroir semble mieux cernée que l’organisation des collectivités urbaines autour de la gestion de la ville, simplement parce que la ville demeure un milieu où le pouvoir central gère encore l’essentiel des mécanismes de développement même si, par les différents codes municipaux, un pouvoir est transféré à une structure mise en place par voie électorale.

Un des avantages de la décentralisation est un plus grand engagement des collectivités dans toutes les sphères de développement et, par conséquent, une meilleure utilisation des ressources. Il appert cependant, si l’on en croit certains discours, que la décentralisation est vue comme une stratégie valable pour les pays à faibles ressources, ce qui, d’une certaine façon, viendrait accréditer la thèse selon laquelle un pays industrialisé se passe de décentralisation. C’est là une vision erronée des choses qui dévalorise la stratégie de décentralisation dont la bonne mise en œuvre pourrait témoigner indirectement d’un bon niveau de développement humain. Dans le rapport sur le développement humain, une comparaison entre la décentralisation des pays industrialisés et celle des pays en développement montre que :

• dans les pays industrialisés, les dépenses des collectivités locales représentent de 20 à 35 p. 100 de l’ensemble des dépenses publiques, en comparaison de 15 p. 100 en général dans les pays en développement ;

• la décentralisation des recettes : dans les pays industrialisés, les recettes locales représentent environ 25 p. 100 des recettes publiques, contre 6 p. 100 dans les pays en développement.

Le taux d’autonomie financière est le même ( 60 p. 100 ) pour les pays industrialisés et les pays en développement, mais cette proportion n’est pas vraiment significative car l’ampleur des dépenses publiques gérées au niveau local varie grandement. En effet, la proportion des dépenses globales gérées par les collectivités atteint 25 p. 100 pour les pays industrialisés contre 5 p. 100 pour les pays en développement. Cette comparaison indique que la décentralisation est une approche dont l’effet positif sur les sociétés modernes est discutable, mais qui exige une assise démocratique solide.

En Afrique, la démocratisation est donc une condition de maturation du processus de décentralisation dont il faudra tenir compte dans l’analyse de la décentralisation.

Les indicateurs statistiques proposés par le Rapport mondial sur le développement humain ( 1993 ) en plus d’indicateurs quantitatifs, donnent surtout des moyens de mesurer le degré de décentralisation des dépenses. Ce sont :

• le taux de décentralisation des dépenses, soit le pourcentage des dépenses publiques globales qui relève des collectivités territoriales ;

• le taux modifié de décentralisation des dépenses, qui tient compte du fait que certaines dépenses publiques ne peuvent être décentralisées ( en particulier les dépenses de défense et le service de la dette ) – en les soustrayant du total des dépenses, on obtient un taux modifié qui exprime le degré de décentralisation des fonctions financières pouvant véritablement être décentralisées ;

• le taux de décentralisation des recettes, qui permet d’évaluer l’importance de la fiscalité locale – c’est la part de recettes des collectivités territoriales par rapport à l’ensemble des recettes publiques ;

• le taux d’autonomie financière, qui donne une indication du degré d’indépendance budgétaire des collectivités territoriales par rapport à l’État – ce pourcentage des dépenses publiques globales correspond à la répartition des dépenses sociales analysées au moyen d’une série de quatre taux :

- le taux des dépenses sociales de l’État : pourcentage du budget géré par l’État au niveau central qui est affecté aux dépenses sociales ;

- le taux des dépenses sociales des collectivités territoriales : pourcentage du budget de la collectivité territoriale qui est affecté aux dépenses sociales ;

- le taux de décentralisation des dépenses sociales : les dépenses sociales des collectivités territoriales en proportion de l’ensemble des dépenses publiques nationales en matière sociale – ce taux indique dans quelle mesure les dépenses sociales sont décentralisées ;

- les taux d’affectation aux domaines prioritaires de développement humain ( pour l’État et les collectivités territoriales ) : pourcentage des dépenses sociales consacrées aux domaines qui doivent être de priorité absolue dans la plupart des pays en développement – enseignement élémentaire, soins de santé primaires, eau potable, services de planning familial et programmes de nutrition.

La tendance unificatrice du processus de démocratisation

Pour ce qui est du recours systématique à des élections pour l’accès aux principales charges d’administration et de direction de la société, le programme de contrôle et de suivi de la démocratie reprend de l’importance aux yeux de l’administrateur, mais c’est pour des raisons non financières. En effet, la transparence des consultations électorales suppose une mise à jour régulière des listes. D’autre part, la nécessité d’accéder au pouvoir ou de s’y maintenir amène les décideurs à acquérir non seulement des capacités de communication et d’éducation du citoyen mais aussi l’art de convaincre, d’où l’importance accrue accordée, d’une part, au développement des moyens de communication de masse et, d’autre part, à l’évaluation de toutes les interventions en matière de développement et particulièrement de développement social. Cette nouvelle orientation de l’intérêt des décideurs ouvre de nouvelles perspectives et explique pourquoi les actions en matière de développement social sont mieux conçues et orientées vers des objectifs à long terme.

L’émergence et la structuration de la société civile

Un aspect important de l’ouverture démocratique actuelle a trait à l’organisation des populations en une force qui servira de contrepoids et de contre-pouvoir. En général, cette force s’est structurée conformément aux dispositions de la Loi de 1901 sur les associations pour constituer des groupements d’intérêts ou de solidarité qui assument aujourd’hui une part plus ou moins importante des fonctions collectives de solidarité ou de contrôle social. C’est le cas des associations à vocation humanitaire, des mutuelles et même des associations de consommateurs. Certains facteurs ont favorisé l’émergence de la société civile et le développement international en faveur de l’application et du respect des droits de la personne. Il faut signaler que la Charte africaine des droits de l’homme, conçue vers la fin des années 1970, n’a trouvé de véritables conditions d’application que depuis l’élan démocratique en Afrique.

La démocratisation des sociétés africaines représente un défi car elle se développe dans un contexte où, à côté de l’appareil des partis politiques et des structurations de l’opinion selon des options idéologiques, une force à tendance unitaire s’exprime par le truchement de différentes organismes apolitiques. Fait très intéressant, ces forces s’orientent vers des revendications et des actions visant « l’amélioration de la qualité de vie ». Dans bien des pays, il a fallu remanier l’arsenal juridique existant pour donner une place à la réglementation de la négociation et du dialogue social entre l’État et les populations, qui sont immédiatement passées du statut de réservoir de voix électorales à celui de mandataires des différentes charges d’administration de l’État. Le contrôle de l’action de l’État et l’obligation de présenter des bilans imposée aux dirigeants nationaux ouvrent de nouvelles perspectives pour le développement social. Cependant, il est important de reconnaître que le contrôle de l’action de l’État est plutôt exercé par les partis politiques, plus précisément par l’institution parlementaire. Toutefois, la démocratisation permet à la société civile de participer activement au processus de développement et même de jouer un rôle discrétionnaire dans le choix des représentants du pouvoir décentralisé.

L’emploi des jeunes diplômés

L’emploi est le meilleur mécanisme d’insertion sociale, car il contribue à l’insertion économique en dotant l’individu de moyens de consommation, en le préservant sur le plan psychologique et éthique, en lui donnant le sens de la dignité et en lui conférant un poids politique et des moyens d’élargir le groupe des producteurs.

Comme beaucoup de régions en développement dans les trente dernières années, l’Afrique a connu un ralentissement du rythme de création d’emplois. Récemment, l’accroissement de la production ne s’est pas accompagné de la création d’emplois nouveaux, phénomène que le Rapport mondial sur le développement humain ( 1993 ) qualifie de « nouveau et préoccupant ». Faut-il y voir les effets de l’utilisation d’une technologie trop avancée ? Il reste que la situation est inquiétante en Afrique subsaharienne, où le chômage devient un problème de plus en plus grave, d’autant plus qu’il s’agit du chômage des jeunes diplômés qui, malgré des investissements considérables de leur famille et de l’État, sont réduits à l’inactivité. Selon le Rapport mondial sur le développement humain ( 1993 ), le nombre de sans-emploi était quatre fois plus élevé en 1989 qu’en 1979. On estime aujourd’hui à plus de 100 millions le nombre de sans-emploi en Afrique subsaharienne et le nombre de sous-employés est tout aussi élevé.

Parallèlement à ce chômage, on a observé une diminution importante du salaire des personnes occupant un emploi, soit près de 30 p. 100 sur une période de neuf ans.

Dans une communication faite au séminaire de Saly Portudal, Ousseynou Diop a fait état d’un taux de chômage moyen de 20 p. 100 en milieu urbain au Sénégal. Le chômage touche particulièrement les jeunes, avec un taux moyen de 28 p. 100 pour le groupe de 15 à 29 ans. Il s’agit en majorité de chômeurs de longue durée ( 67 p. 100 ). Parmi les chômeurs de tout âge, les femmes qui, nous l’avons vu, sont en proportion moins représentées dans le groupe des salariés, sont aussi les plus frappées par le chômage.

Le problème de l’emploi place aujourd’hui les sociétés africaines devant un véritable dilemme : elles ont le choix entre une technologie performante qui commandera une réduction des effectifs, ou une technologie plus ou moins obsolète qui favorisera l’emploi, mais accroîtra le coût des produits à charges multiples, les rendant moins concurrentiels sur le marché international. Pour sortir de ce dilemme, il faut nécessairement privilégier toutes les options qui diversifient les sources d’emploi.

Une des faiblesses du marché du travail en Afrique tient au fait que l’accès à un emploi salarié permanent est lié au tandem école-fonction publique. Toutes les politiques élaborées à ce jour ne se sont intéressées qu’au moyen d’établir une fonctionnalité parfaite à l’intérieur de ce tandem, même si tout le monde sait que c’est davantage sur le plan de l’informel que se déroule l’activité économique qui permet aux populations de satisfaire leurs « besoins essentiels ».

Dans les pays en développement, le secteur informel a progressé beaucoup plus rapidement que le secteur moderne. En Afrique, par exemple, son rythme de développement annuel entre 1980 et 1989 a été estimé à 6,7 p. 100 ; alors que durant cinq ans, le secteur formel n’a créé que 500 000 emplois sur le marché du travail urbain, l’informel en a créé six millions. En Afrique, l’informel emploie près de 60 p. 100 de la main-d’œuvre urbaine ; le secteur « non structuré », comme on l’appelle également, a pu accueillir depuis la mise en œuvre des mesures d’ajustement structurel une bonne proportion des exclus de l’administration ou du secteur industriel et presque tous les jeunes diplômés sans emploi dans certains pays.

L’inconvénient pour une politique sociale, c’est le manque d’information sur ce secteur à l’égard duquel les États ont le plus souvent des préjugés.

Les femmes et le chômage

Si, dans l’ensemble, le pourcentage des femmes occupant un emploi a progressé en moyenne de 10 points de 1976 à 1991, il faut reconnaître que les femmes sont en général plus exposées à perdre leur emploi. En effet, malgré les conquêtes civiques des femmes ces trente-cinq dernières années, la gestion des affaires publiques demeure fortement empreinte d’une perception stéréotypée de la femme, de sorte qu’en cas de pénurie sur le marché du travail, la sélection se fait au profit de l’homme au nom de son statut de chef de famille. Depuis au moins vingt ans, plusieurs enquêtes ont fait ressortir un groupe important de femmes seules, chefs de famille – la proportion varie de 15 à 30 p. 100 des chefs de ménage selon les pays. La perception institutionnelle n’a pas suivi cette évolution.

Il ressort d’une étude IFAN-ORSTOM de 1979 que 6 p. 100 des ménages de Dakar et de Pikine étaient dirigés par des femmes. Ce statut exige l’autonomie financière et la compétitivité sur le marché du travail, deux atouts que les femmes perdent très vite lorsqu’elles se marient ou ont des enfants. Bocquer, cité par Momar Diop, estime qu’une femme mariée voit ses chances d’accès à un premier emploi divisées par quatre. Dans ces conditions, le marché du travail, pour être intégrateur sur le plan social, devra entreprendre une action positive en faveur des femmes.

Les mesures de réduction du chômage des jeunes

Face à ce phénomène nouveau qui a pris des proportions sans précédent au sein des gouvernements et de la société civile, les organismes d’aide bilatérale et multilatérale ont élaboré des options visant à occuper les personnes sans emploi. Ces actions ont été de deux ordres :

ACTIONS INDIVIDUELLES, FAMILIALES OU GROUPES PRIMAIRES – Il s’agit là d’actions à l’appui d’initiatives personnelles ou communautaires ou même d’actions amorcées à partir d’initiatives communautaires de genre tontines, petites coopératives ou autres, dont le but est de générer un revenu ou de fournir un petit capital de départ.

Au Cameroun, par exemple, à partir d’activités communautaires, on a introduit de nouvelles technologies dans le domaine agroalimentaire ( moulin à mil ) dans le but à la fois d’offrir des facilités de crédit aux femmes et d’alléger le travail domestique. En 1989, on avait créé 28 groupements comptant chacun 50 femmes et servant 250 familles. Le gain mensuel moyen par groupement était d’environ 35 000 francs CFA.

DES ACTIONS D’AIDE AUX PETITES ENTREPRISES–Les petites entreprises créent des emplois, mais elles ont difficilement accès au crédit. Elles sont aussi plus exposées aux tracasseries fiscales et commerciales. Un programme d’aide aux petites entreprises a été lancé avec le concours du Bureau international du travail dans nombre de pays, qui se sont même dotés de structures d’assistance technique et de conseils. Mentionnons notamment le Centre d’étude et de promotion industrielle ( CEPI ), au Mali, dont les programmes d’aide sont générés par des bailleurs de fonds assistés par eux, de sorte que les structures d’aide n’ont jamais survécu assez longtemps pour entamer la deuxième phase de leur existence, c’est-à-dire se transformer en bureaux d’études et vivre du fruit de leurs activités.

L’appui des agences de coopération bilatérale

Il y a eu généralement deux types d’appui :

• programme d’accompagnement des mesures de déflation de la fonction publique : versement aux fonctionnaires décidant de partir volontairement d’une indemnité de départ devant idéalement servir de capital de démarrage pour une activité dans le secteur non structuré ou dans le domaine de l’économie sociale. Ce programme a été un échec dans la plupart des pays et pour les premiers bénéficiaires, probablement parce que le contexte politique et la crédibilité de l’État ne favorisaient pas une utilisation judicieuse des ressources obtenues. Le financement disponible à partir de crédit bancaire a rarement été sollicité, soit parce que les dossiers proposés n’étaient pas crédibles, soit parce que le délai de traitement a découragé ceux qui avaient déposé leur dossier.

• programme de création d’emplois : organisation, à partir des programmes de l’Agence d’exécution des travaux d’intérêt public ( AGETIP ), financés par la Banque mondiale, d’occasions de travaux plus prometteurs. Dans le cas du Sénégal, par exemple, selon Momar Diop, 494 projets semblaient avoir créé 82 101 emplois à durée limitée, en date du 30 avril 1994, pour un décaissement total de 16 milliards de francs CFA dont à peu près 3 600 000 en salaires. De même, il semble que, pour le compte de certains départements, l’AGETIP ait en outre réalisé deux projets d’une durée moyenne de 30 jours qui créeront à peu près 87 947 emplois.

Au-delà de cette création d’activités et d’emplois à court terme, le dynamisme de ces projets stimule tout un marché social de l’emploi offrant aussi aux États l’occasion de se doter d’infrastructures sociales de qualité à coût raisonnable en utilisant pleinement la main-d’œuvre qualifiée et non qualifiée disponible et en mettant à contribution, autant que possible, des PME et des groupements d’intérêt économique ( GIE ) de la zone du projet ou du territoire national. L’expérience de l’AGETIP présente aussi l’avantage d’avoir une portée socioéducatrice très utile pour le jeune secteur privé des différents pays, grâce à ses procédures de sélection et d’attribution des marchés, à la rigueur de son système de contrôle et de suivi des travaux, à la sévérité de ses procédures de décaissement et à la régularité avec laquelle elle honore ses engagements, notamment en matière de débours.

La lutte contre la pauvreté

La Banque mondiale a lancé un programme de lutte contre la pauvreté en parallèle avec les programmes d’ajustement structurel. Il s’agit d’un volet important des programmes DSA ( Dimension sociale de l’ajustement structurel ). Ces programmes ont démarré dans tous les pays par une enquête sur le profil de la pauvreté, menée essentiellement à partir du critère du niveau de revenu et de consommation des ménages. Il ressort des structures nationales d’enquête consommation, que de 40 à 60 p. 100 de la population rurale vit au-dessous du seuil de pauvreté rurale, tandis que de 30 à 40 p. 100 de la population urbaine se trouve sous le seuil de pauvreté urbaine.

On a aussi constaté que, dans son ensemble, la population rurale pauvre était assez homogène sur le plan de la composition alors que, en milieu urbain, la pauvreté était localisée en zone péri-urbaine principalement de groupes de femmes et de jeunes dans le milieu populaire ; et que les pauvres en milieu urbain faisaient généralement de petits travaux sans toucher de revenus réguliers et vivaient essentiellement d’une solidarité de voisinage ou à partir d’activités communautaires primaires, telles les tontines et autres petites activités. Il faut dire que les programmes de lutte contre la pauvreté ont eu le mérite de susciter, au sein des gouvernements, un intérêt pour la connaissance du phénomène avant l’élaboration de quelque stratégie de solution que ce soit. Que l’on approuve ou non la méthode utilisée, qui part d’une approche fondamentalement statistique et manipule des variantes conçues à partir de normes internationales, il reste que l’enquête aura donné au planificateur la matière et l’outil lui permettant de dire, dans un langage moins subjectif, ce qu’il savait empiriquement. Un débat méthodologique est toujours possible entre les tenants d’approches quantitatives et ceux d’une approche qualitative dans l’analyse des phénomènes sociaux. Cela ne nous semble pas être le propos le plus important, d’autant plus que la première chose à faire est d’amener le décideur à intégrer dans son champ d’action cette dimension des problèmes sociaux tels qu’ils sont vécus par les populations.

À cet égard, la porte d’entrée statistique n’aura été que le moyen permettant de mettre en lumière un phénomène que les politiciens, les artistes et les chercheurs ont dépeint et évoqué à plusieurs occasions. La mise en œuvre de programmes de développement communautaire sectoriels a généralement été entravée par la prise en compte et le financement de la consommation des personnes démunies lorsque les ressources destinées à l’action sociale ne suffisaient pas pour couvrir la consommation.

CHAPITRE 4 : LA GENÈSE D’UNE NOUVELLE POLITIQUE SOCIALE

L’Afrique a reproduit une pratique de développement social fondée sur la redistribution de la croissance que prônent les tenants de l’économie de marché, selon laquelle « la croissance économique est la mère du bien-être social, car elle finit par bénéficier à toute la société ». Or, il est désormais établi que la redistribution des effets de la croissance procède du haut vers le bas et profite d’abord aux couches riches et moyennes de la société ; les avantages qu’en retirent les pauvres sont minimes.

La deuxième moitié du XXe siècle a ébranlé bien des certitudes en matière de développement. Des postulats et des paradigmes solidement ancrés sont infirmés par la crise sociale actuelle :

• La croissance économique engendre et aggrave le chômage – Il était généralement reconnu que la croissance économique découlant de la croissance de la production se traduit forcément par la création d’emplois. Or, depuis trente ans, le taux d’accroissement de l’emploi a été de 50 p. 100 inférieur à celui de la production dans les pays en développement.

• Un taux de croissance économique élevé ne produit pas systématiquement un accroissement du développement humain – Contrairement à une opinion très répandue, les performances économiques sont secondaires en matière de développement social et « c’est l’atonie politique qui est la véritable cause de la dévalorisation de la vie humaine ».

Au regard des actions menées en Afrique dans les domaines sociaux depuis trente-cinq ans et des résultats obtenus, on est en droit de penser que les stratégies élaborées à ce jour ne permettent pas d’assurer un développement humain durable. Malgré les progrès réalisés, l’iniquité persiste et réduit considérablement l’incidence de ces actions.

La philosophie du développement a toujours fait une part exclusive à l’économie, faisant du volet social une conséquence de la croissance. Le modèle asiatique, par les récentes performances des systèmes nationaux de production des pays du Pacifique, a clairement montré les limites de cette conception du développement. En effet, ce sont l’investissement dans la formation des ressources humaines et la lutte contre la pauvreté qui ont permis d’amorcer une relance durable de la croissance.

La méthode

Le défi méthodologique : la construction d’un partenariat national ou régional

C’est en terme de défi qu’il convient de construire la méthode de formulation des politiques sociales. Une démarche intégrative et participative a été observée dès le début du processus. Seule une large concertation entre les parties intervenant dans le domaine social ( décideurs, chercheurs, société civile et bailleurs de fonds ) pouvait susciter la communication, première étape de la réflexion sur les politiques sociales. Trois rencontres avec, chaque fois, des interrogations plus précises ont permis d’avancer vers un outil plus institutionnel.

Existe-t-il des politiques sociales dans nos pays ?

Un forum de huit pays comptant chacun trois représentants ( soit un décideur, un chercheur et un représentant de la société civile ) et un groupe de bailleurs de fonds étrangers s’est penché durant cinq jours sur la problématique des politiques sociales. C’était la première fois que ces différents intervenants se réunissaient pour analyser ensemble les pratiques actuelles en matière de développement social. Ils ont constaté que les pratiques sectorielles conçues en marge du milieu de vie des bénéficiaires, sans aucune perspective à long terme, n’étaient pas de nature à modifier de façon radicale les conditions de vie des populations africaines.

Les actions menées portaient sur différents domaines tels que la santé, l’éducation, le logement et les équipements sociaux collectifs. Elles ne s’inscrivaient dans aucun cadre cohérent et systématique, ni programmatique, ni institutionnel.

Doit-on combler cette lacune ?

Les conclusions du séminaire de Saly Portudal ont été reprises à Abidjan, sous la forme d’un programme régional de recherche en politiques sociales par un comité issu des participants de la première réunion. Les responsables de ce programme ont retenu comme zone d’intervention huit pays, dont sept étaient présents à Saly Portudal. L’originalité du programme tient au fait que le tandem décideurs-chercheurs est la force motrice du processus de formulation des politiques dans son ensemble.

Comment allons-nous amorcer le processus ?

Des chercheurs et décideurs des huit pays visés ont tenu une troisième réunion à Abidjan en juin 1995. Les bailleurs de fonds présents à Saly Portudal avaient été conviés à cette réunion où on s’est attaqué aux questions méthodologiques et pratiques liées au démarrage du programme de recherche sur les politiques sociales.

UNE VISION ÉLARGIE DE LA POLITIQUE SOCIALE–Tirant leçon des échecs passés, il s’agira d’intégrer la vision à long terme dans la conception nationale de la politique sociale de manière à adopter une approche globale permettant de doter les populations des outils d’analyse et des compétences nécessaires pour améliorer de façon durable leurs conditions de vie. Le défi dans cette entreprise sera le suivant :

• intégrer les politiques sociales en établissant des liens avec les politiques économiques, de manière à mettre en place un processus de développement harmonieux et uniforme qui prenne en compte les besoins et les priorités des populations ;

• modifier les mécanismes de planification, c’est à dire la manière de choisir les priorités, de décider des mesures et de mettre en œuvre les politiques de développement ;

• accroître la participation des acteurs sociaux dans la conception et la mise en œuvre des politiques sociales ;

• élargir et organiser la concertation de l’État et des acteurs sociaux dans une perspective de décentralisation à savoir :

- l’engagement des organismes de base, des organismes privés et des organisations non gouvernementales qui entreprennent des initiatives dans les domaines pouvant mobiliser de nouvelles formes de solidarité ;

- la préparation de l’État en vue de son nouveau rôle de coordination, de facilitation et de gestion ;

• mettre à contribution les ressources humaines régionales dans le processus de réflexion, de conception et de formulation des politiques sociales.

L’innovation dans cette démarche est le rôle central que devrait jouer la recherche. En effet, à la lumière des données scientifiques, elle sera déterminante pour aider à mieux comprendre et à concevoir la gestion des affaires publiques, et particulièrement du développement, sans l’engagement de conseils. La recherche devra, à cet effet :

• fournir des éléments méthodologiques et contextuels utiles afin d’orienter les choix d’options et la décision politique ;

• accompagner le processus de mise en œuvre pour aider à la surveillance et à l’évaluation finale.

Rompant avec une gestion centralisée des affaires publiques, les décideurs s’intéresseront à l’apprentissage de l’animation et de la négociation sociale. La vision élargie du développement humain, c’est aussi l’aptitude à responsabiliser les bénéficiaires. La pédagogie d’un tel changement doit émerger des différents contacts avec les éléments de la problématique des politiques sociales, à savoir la satisfaction des besoins de base, l’acquisition de l’autonomie de consommation et la responsabilisation des citoyens dans la gestion de leurs affaires.

Le changement de référentiel qu’exige une politique sociale orientée vers le développement humain sera, dans la pratique, une construction négociée si la recherche y est associée pour permettre une décision informée. En l’absence d’éclairage scientifique, une logique d’affrontement n’est pas à exclure ; du fait de l’exigence de liberté des populations et face à l’ampleur de la détresse des couches défavorisées, une résistance du pouvoir central dans le contexte actuel sera forcément mal accueillie. Réussir un cheminement participatif et concerté avec la représentation de toutes les composantes du pays est un défi opérationnel que doit relever la recherche sociale.

L’APPROCHE MÉTHODOLOGIQUE : UNE PRÉFÉRENCE POUR L’INTERDISCIPLINARITÉ–La compréhension de la substance et du champ de la politique dans son ensemble et sa multisectorialité posaient un réel problème épistémologique, la complexité méthodologique étant accrue par le caractère participatif et pluridisciplinaire que l’on a souhaité conserver.

Sur le plan méthodologique, cette option oriente vers l’approche globale intégrée ( AGI ), mieux adaptée pour cerner le concept de « développement humain » qui fait désormais l’objet d’un large consensus.

Cette approche a l’avantage de mettre à contribution plusieurs acteurs, chacun dans son domaine. Dans le cas du réseau de recherche en politiques sociales, cette occasion est très utile au regard des objectifs de la recherche à mener, à savoir agir sur le processus de construction des problématiques et de formulation des politiques. L’engagement des décideurs dans le processus de la recherche ( en fonction de leur disponibilité ) permettra de réduire la méfiance entre partenaires et d’accroître les chances d’utilisation des résultats de la recherche.

Toutefois, si elle vaut pour la participation des non-chercheurs, cette option ne tranche pas la question de la liberté des chercheurs du point de vue méthodologique. En multidisciplinarité, ils seraient plus autonomes et, en fait, sectoriels par rapport à l’objet d’étude et à la démarche, chacun gardant l’initiative de son intervention et de sa démarche. La stratégie de recherche retenue incite davantage à opter pour une approche interdisciplinaire.

Une démarche analytique des pratiques nationales en matière de politiques sociales a été retenue avec l’objectif de faire un état de situation et un examen des mécanismes de prise de décision et de formulation des politiques.

Trinidad Osteria, dans sa présentation d’une expérience de politique sociale nationale ( Osteria, 1993 ), recommande la démarche préalable suivante pour la reformulation :

• partir du constat d’échec des stratégies antérieures ;

• analyser la pertinence à l’échelle de chaque pays des démarches de révision des thèmes dominants de philosophie du développement ( exemple de changement du paradigme économique ).

Jean-Luc Dubois soutient la même thèse en proposant que le nouveau paradigme soit bâti à partir du concept de développement humain. Ce concept préserve la mission de toute politique sociale, à savoir l’instauration de conditions favorisant la satisfaction des besoins essentiels de toutes les populations, la dimension « durabilité » qui consiste à opter pour des stratégies, des options et des alternatives intégrant la préservation de l’avenir. En d’autres termes, le nouveau paradigme doit s’inspirer de l’état des connaissances de l’humanité tout en collant à la réalité sociale telle qu’elle est vécue par les populations les plus démunies de chaque pays.

La révision des procédures de planification sociale

Les participants au séminaire de Saly Portudal se sont longuement penchés sur la complexité des méthodes qui découlent de cette volonté d’innovation et de rupture avec un passé de planification du développement.

Le souci d’intégrer les politiques sociales dans l’arsenal politique national a amené Dubois à rappeler les niveaux microéconomique, mesoéconomique et macroéconomique, mais avec une innovation méthodologique qui consisterait à entamer le processus à partir du niveau micro, tout en insistant sur le lien entre les différents niveaux économiques. Cette approche permettrait effectivement de mieux cerner le champ de la politique sociale, d’autant plus que celui-ci serait lié aux besoins fondamentaux cernés à partir de ce premier niveau. Toute l’action de formulation pourrait se faire en préservant la cohérence interne et externe des différentes actions de développement.

S’il est admis que l’approche sectorielle en matière de développement social a permis de réaliser des progrès marquants dans certains domaines, dont ceux de la santé, de l’éducation et même de la production rurale, il reste que le caractère sectoriel a souvent été une entrave à la continuité. On a donc souhaité que ces approches ne soient pas rédigées et que l’outil méthodologique retenu permette de les insérer dans un système plus vaste et mieux coordonné.

Les domaines de recherche

L’objectif est de faciliter la formulation des politiques sociales en renseignant les décideurs de manière appropriée, en élargissant le cadre de participation des acteurs sociaux et en améliorant le dispositif de planification sociale. La priorité à cet égard a été donnée à deux thèmes :

• L’état de situation en politiques sociales – Il s’agit de cerner la réalité des politiques sociales mises en œuvre par les gouvernements. Revêtant plusieurs formes, ces interventions ont fait appel à des institutions et à des outils réglementaires ou autres et elles ont mobilisé et utilisé des capitaux.

• La crise du service public et la détérioration des conditions de travail a entraîné une substitution de l’État par des organisations non gouvernementales et d’autres structures populaires de plus en plus incontournables.

On a esquissé une grille d’évaluation des politiques en cinq points :

1. le recensement des acteurs du processus – l’État et les autres – en précisant leurs rôles et prérogatives ;

2. l’évaluation des capacités – le niveau des ressources ( humaines, financières, logistiques ou techniques ) engagées dans l’action sociale ;

3. l’appréciation de la nature des relations entre les différents intervenants durant le processus ;

4. le repérage du niveau de déroulement des différentes phases ( niveau institutionnel ou spatial ) selon la nature de l’étude ;

5. la recherche des moyens mobilisés par les intervenants :

• les transferts courants ;

• les mesures réglementaires ou institutionnelles ;

• les formations brutes de capital.

Les participants à la réunion de démarrage du programme ont confirmé ce choix et approfondi l’analyse des conditions de mise en œuvre. Ainsi, ils ont convenu que chaque pays devait faire un état de situation des politiques sociales; toutefois, compte tenu de l’étendue du champ des politiques sociales et de la diversité des secteurs couverts, il a été retenu que chaque pays devrait se choisir un point d’entrée. C’est à partir de ce point que commencera la démarche exposée ci-avant.

Le souci de comparabilité entre pays, évoqué à l’origine, a dû être tempéré. Il est intéressant de pouvoir comparer, mais à ce stade, l’objectif est de susciter l’intérêt national pour l’utilisation de la recherche dans le processus de prise de décision et la priorité a été donnée aux choix concertés nationaux.

Pour garantir une exploitation des résultats, il a été suggéré aux équipes nationales de choisir des thèmes de recherche d’envergure nationale, d’actualité et localisés dans un projet ou programme en cours de mise en œuvre.

Le réseau, un outil de concertation intérieur et international

La genèse d’une nouvelle politique sociale en Afrique reposera fortement sur la qualité du processus de conception et de mise en œuvre qui sera établi. La caractéristique fondamentale de ce processus sera sa capacité d’innover par rapport aux pratiques actuelles en matière de prise de décisions politiques en tenant compte de la recherche comme moyen d’éclairage de la décision, grâce à la communication d’une information crédible aux planificateurs et aux décideurs.

La recherche en politiques sociales en Afrique connaît un problème de production et de crédibilité. Selon une étude faite par Ghyslaine Neill et Souleymane Ouattara ( CRDI, mai 1993 ) dans 13 pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, la recherche en politiques sociales est limitée par plusieurs entraves dont :

• l’absence d’un cadre analytique permettant, du point de vue strictement méthodologique, de dépasser la connaissance empirique et de systématiser la pensée ;

l’observation et l’analyse des phénomènes ne s’appuient pas toujours sur l’utilisation de méthodes rigoureuses. On confond souvent méthode de recherche ( ensemble des règles sur lesquelles repose une démarche d’analyse ) et technique d’analyse ( procédés employés pour collecter et analyser les résultats )…

( G. Neill et S. Ouattara, p. 11 )

• le manque de collégialité dans la relation entre les chercheurs d’une même institution ou d’un même pays ainsi que le manque de communication font que l’information ne circule pas à l’intérieur de l’institution « scientifique » nationale, malgré la présence d’un bassin de ressources humaines qualifiées. Pour plusieurs chercheurs et directeurs de centre, le manque d’échanges et de collaboration est exacerbé par le fait que les chercheurs préfèrent souvent mener des consultations à titre individuel en raison de leur faible niveau de rémunération. C’est pourquoi ils n’ont guère intérêt à informer leur institution ni même leurs collègues avec lesquels ils pourraient se retrouver en compétition…

• le retard de la recherche sur la « pratique politique », – plus que la méfiance et la rivalité qui existent entre les technocrates ( planificateurs et fonctionnaires des ministères ) et les chercheurs, c’est le manque d’anticipation sur la réalité qui marginalise la recherche en politique sociale.

En plus des difficultés susmentionnées, le manque de recherche « prospective » constitue un autre obstacle à une plus grande utilisation de ses résultats au niveau politique. Fonctionnant plutôt à la commande, la recherche appréhende souvent un phénomène donné, à partir du moment où les décisions au niveau politique sont fortement engagées. Ainsi, les décisions se prennent souvent en l’absence de résultats de recherche fondés sur une réflexion scientifique articulée, ce qui contribue à maintenir le processus décisionnel « trop sensible » aux directives imposées de l’extérieur.

( G. Neill et S. Ouattara, p. 13 )

La recherche sociale est également entravée par le manque de ressources matérielles et financières, mais ces lacunes n’expliquent pas toujours la piètre performance de la recherche en Afrique ; manifestement, des réaménagements institutionnels sont nécessaires à l’échelle régionale. Comme le démontre la même étude, des institutions régionales spécialisées – Centre d’étude et de recherche sur la population et le développement ( CERPOD ), Research Institute in Population Sciences ( RIPS ), Institut de formation en démographie ( IFORD ) – sont arrivées à intégrer le circuit décisionnel, notamment en matière démographique, et à agir sur les pratiques des gouvernements dans ces domaines.

En 1991, une étude a été menée dans 16 pays d’Afrique subsaharienne en vue de dégager des orientations quant au renforcement des capacités de recherche en éducation et d’analyse des politiques ; l’actualité et l’extrapolabilité de son diagnostic sont troublantes, comparativement à la situation de la recherche en politiques sociales. Katherine Namuddu et Sibry J.M. Tapsoba ( 1994 ), dans leur synthèse de cette étude, font ressortir une nette demande des décideurs africains pour la création d’institutions de recherche nationales capables de fournir des données et des réponses aux problèmes que pose l’éducation dans le pays ; la préférence des décideurs de certaines zones pour des instituts nationaux semble motivée par un souci de proximité.

Dans le même document, les auteurs affirment que :

« le principal problème concernant la demande de recherche ne réside pas dans l’absence d’un nombre suffisant de chercheurs ayant les compétences requises, ni dans l’absence de domaines de spécialisation, mais plutôt dans le processus d’une prise de décision qui ne prend pas en compte les résultats de la recherche. »

( K. Namuddu et S.J.M. Tapsoba, p. 16 )

Indépendamment de la qualité des chercheurs Africains, dont les compétences scientifiques ne sont pas en cause, il y a un choix d’option qui se pose en matière d’organisation et d’administration de la recherche. Différents diagnostics sur la question ont fait ressortir la nécessité de créer un environnement scientifique qui permettra aux chercheurs africains d’optimiser leurs performances par la collégialité, d’actualiser et de perfectionner leurs approches en participant à des colloques et à des séminaires méthodologiques et de tirer parti de leurs productions grâce à la mise en place de banques de données spécialisées.

Pour soutenir le mouvement de développement sanitaire lancé vers 1978, on a amorcé un vaste effort de développement des capacités nationales de recherche en créant des instituts de recherche en santé publique, des centres de sciences de la santé ou des centres de développement sanitaire. En plus de l’économie de la santé, qui a joué un rôle important dans la formulation des politiques, deux secteurs ont été particulièrement touchés : l’épidémiologie, avec la participation du célèbre Center of Diseases Control d’Atlanta, et la santé de la reproduction. Le renforcement des capacités institutionnelles a été la principale stratégie du développement de la recherche sanitaire en Afrique. Ce programme a notamment permis de constituer une banque de données à structure standardisée et à ramifications nationales et locales – le Système d’information sanitaire – dont les procédures de collecte et de traitement de données ont été normalisées.

En raison des entraves signalées dans l’état de situation établi par G. Neill et S. Ouattara ( 1993 ), on privilégiera le travail en réseau pour la recherche dans le secteur des politiques sociales. Le réseau est un outil qui permettra de briser l’isolement des chercheurs et d’amorcer le dialogue entre décideurs et chercheurs. Grâce au travail en réseau ( les réseaux ERNESA et ROCARE ont été mis en place en 1987 et 1989 ), la recherche en éducation a donné lieu à des résultats inespérés :

a) la sensibilisation des chercheurs africains travaillant sur l’éducation ; b) la création et la consolidation d’associations nationales de recherche sur l’éducation ; c) le développement de contacts entre chercheurs de différentes institutions et départements ministériels des pays, en vue de la coordination de leurs activités de recherche ; d) la planification et la tenue de séminaires et d’autres réunions relatives à l’éducation ; e) la mise en place de petits centres de documentation et de bases de données sur la recherche en éducation ; f) l’établissement de liens entre les chercheurs de la région et d’autres chercheurs tant du Nord que du Sud ; g) la réalisation d’études faisant le point de la recherche sur l’éducation ; et h) la formulation et la présentation de réponses “africaines” globales et unifiées aux grands rapports sur les politiques éducatives, tels que, par exemple, le document de la Banque mondiale de 1988 et les projets de documents directifs distribués avant la réunion de Jomtien de mars 1990.

( K. Namuddu et S.J.M. Tapsoba, 1994, p. 14 )

Le Réseau de recherche sur les politiques sociales sera un outil de promotion des échanges et de centralisation de l’information pour la formulation de politiques sociales. En plus de briser l’isolement des chercheurs, ce réseau permettra de créer un espace scientifique régional à l’intention des chercheurs en sciences sociales. Il devra amorcer de nouvelles approches à l’égard des procédures de prise de décisions politiques.

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CHAPITRE 5 : LES PLAGES POSSIBLES DE
COOPÉRATION

Comme nous l’avons déjà expliqué, la conception et la mise en œuvre d’une politique sociale en Afrique sub saharienne est une priorité liée au contexte international. Il faut en arriver à un consensus mondial en matière de développement social. L’initiative sous-régionale que nous menons de concert avec les pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre vise à amorcer une dynamique endogène de dialogue social autour de projets nationaux de satisfaction des besoins essentiels et d’acquisition de compétences nécessaires pour participer à l’œuvre planétaire de promotion humaine.

Outre le CRDI, les organismes de coopération bilatérales et multilatérales intervenant dans le développement social ont participé aux différentes séances de réflexion dans le but d’éclairer le processus de leurs expériences et de manifester leur intérêt pour un engagement réel, le cas échéant. À Saly Portudal et à Abidjan, les réactions ont consisté d’abord à reconnaître l’originalité de la démarche qui vise, d’une part, à s’appuyer sur le potentiel de chercheurs de la région et, d’autre part, à faire participer les décideurs à la formulation d’une problématique et à la conception d’une politique sociale, en utilisant régulièrement un dispositif d’information constitué par un réseau de chercheurs.

Aider les pays africains à concevoir des politiques globales de développement humain et, pour reprendre les mots de James Gustave Speth :

« ces dernières années, des forces ont été libérées qui pourraient nous donner, au début du siècle prochain, des réalités très différentes. Au lieu d’assister à la décomposition de vastes régions du monde par la violence ethnique, la pauvreté, la faim et la désintégration de l’environnement, nous pourrions tous mettre à profit une vitalité et un esprit d’innovation formidables pour créer un nouvel ordre international juste et durable. Nous devons agir aujourd’hui, résolument et de toute urgence. Tout ce qui doit être fait aurait dû être fait hier ; demain ce sera plus coûteux. Le temps est la variable la plus importante dans l’équation du futur. »

( UNICEF, la situation des enfants dans le monde, 1994 )

Le Réseau de recherche sur les politiques sociales a notamment pour objet de créer une dynamique de convergence et de développement intégré et participatif. À ce titre, l’engagement des partenaires de la coopération internationale à cette dynamique de réflexion et leur investissement matériel ou financier dans la mise en œuvre de projets concrets de recherche, est un défi qui s’inscrit dans le cadre de l’émergence d’un nouvel ordre international où la solidarité en matière de conception, de financement, de mise en œuvre et d’évaluation de nouveaux programmes de développement humain est le plus sûr moyen d’optimiser les interventions sectorielles en cours et de créer en Afrique une véritable dynamique d’autonomie et d’équité.

Au lendemain du Sommet mondial sur le développement social, il sera nécessaire d’ajouter au combat contre le cloisonnement de l’action de développement dans les pays africains, un effort d’intégration et une plus grande convergence de l’aide publique et de la coopération internationale, si l’on veut véritablement aider les jeunes démocraties du continent à promouvoir un développement humain durable.

L’UNICEF

Lors du séminaire de Saly Portudal et de la réunion d’Abidjan, le Fonds des Nations Unies pour l’enfance a clairement manifesté son intérêt pour toute approche qui vise à établir une convergence autour des préoccupations du groupe mère-enfant. Les enjeux d’accélération des objectifs du Sommet font que la prise en compte de la dimension « recherche », et surtout l’amélioration de la décision politique, apparaissent comme des moyens d’accroître la performance des programmes de survie de l’enfant, tout comme les programmes de protection des enfants et des jeunes de la rue. Les volets « mobilisation sociale » des programmes actuels sont souvent rendus inopérants par certaines lourdeurs dans la gestion des affaires publiques.

Le Programme des Nations Unies pour le développement ( PNUD )

Le PNUD est actuellement engagé dans une étude prospective visant à préparer les pays à de grandes options stratégiques de développement. L’approche préconisée par le réseau est globale, integrative, participative et interdisciplinaire. À ce titre, elle s’intègre parfaitement dans la démarche du développement humain. Par conséquent, une collaboration technique et scientifique est déjà souhaitable, ses modalités devant être précisées à partir de contacts ultérieurs. La convergence et l’approche autorisent une réflexion plus poussée sur des possibilités de coopération, au moins à l’échelle nationale.

L’agence américaine de développement international (USAID)

Co-organisatrice de la réunion de lancement du programme, l’USAID a souligné l’originalité, tant dans sa conception que dans son approche du programme, qui consiste à faire participer les instituts de recherche africains à l’élaboration des politiques sociales et à établir une collaboration transversale avec les organisations non gouvernementales et les institutions non gouvernementales. L’intérêt du réseau étant la bonne administration, il sera possible d’établir des plages de coopération, du moins technique, sur la base de cette convergence.

La Banque africaine de développement ( BAD )

Depuis bientôt dix ans, la BAD exécute des projets sociaux, essentiellement dans les domaines de la santé et de l’éducation. Son attente, par rapport à un programme tel que celui de la recherche sur les politiques sociales, est de pouvoir disposer des conclusions d’un tel réseau en vue d’orienter ses décisions en matière de développement durable. De même, la BAD pourrait financer des projets de recherche chaque fois que ceux-ci recoupent ses intérêts du moment, surtout lorsque ses clients – les États – y participent et peuvent justifier la pertinence de certains travaux. Une collaboration tout à fait classique qui pourrait exister avec la BAD serait celle de consultations sur des questions précises relevant du domaine de la politique sociale.

Coopération française

Des instituts de recherche, dont le Centre ivoirien de recherche économique et sociale ( CIRES ), l’Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération ( ORSTOM ) et l’Institut Pasteur, ont participé aux différentes réunions de création et de lancement du réseau. Certains, dont le CIRES, ont exprimé leur intérêt sur le plan scientifique et leur volonté d’intégrer une telle dynamique. La vocation intégrative du réseau apparaît comme un moyen d’améliorer le potentiel de recherche en Afrique de l’Ouest et du Centre. Ces institutions ont clairement exprimé le vœu de travailler en partenariat avec le réseau dès que des occasions se présenteront.

L’Agence canadienne de développement international ( ACDI )

L’ACDI a participé activement aux différentes réunions de Saly Portudal et d’Abidjan. Elle a fait état d’une grande réflexion portant sur des orientations stratégiques en cours en son sein. Sur le plan du constat, elle adhère parfaitement à la remise en question du paradigme économique ; son expérience de coopération des dix dernières années l’a amenée à constater que les sociétés africaines, en raison des problèmes d’accès des individus et des groupes aux services de base et aux ressources énergétiques existantes, ne peuvent susciter le changement souhaitable faute d’une information adéquate et d’un savoir-faire suffisant.

Les nouvelles pistes de développement durable ne peuvent être obtenues qu’en interrogeant les communautés de base. En ce qui concerne l’autonomie et l’autodéveloppement, l’ACDI partage entièrement les préoccupations du réseau, surtout après la réunion d’Abidjan où les éléments de stratégies indiquent clairement la nature novatrice du réseau, qui vient remettre en question des approches traditionnelles en matière de développement social en Afrique, approches ayant toujours maintenu et reproduit la marginalisation des groupes sociaux défavorisés. L’engagement dans le processus de sélection et de formulation des nouvelles politiques sociales a le double avantage de préparer le décideur à intégrer un processus de négociations sociales autour des grandes questions de bien-être et de promotion des communautés. L’ACDI soutient donc vivement le réseau sur les politiques sociales et envisagerait fortement d’intégrer un tel processus.

CONCLUSION

L’état de situation des politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre a fait ressortir, malgré les déclarations des autorités nationales, l’inexistence de véritables politiques dans le domaine. La situation des populations sur les plans de la santé, de l’éducation et de l’économie est si mauvaise, comparativement aux autres régions du monde, que le développement social ne peut être réduit à la pratique actuelle des gouvernements.

Les progrès enregistrés depuis trente ans dans les secteurs de la santé, de l’éducation et parfois de l’économie, ont été spectaculaires, mais répartis très inégalement dans les pays. La marge de manœuvre des États dans le développement social n’a pas toujours été grande, du fait de la dépendance du financement extérieur ( bilatéral ou multilatéral ). C’est pourquoi les besoins de développement social ont généralement été déterminés par les bailleurs de fonds qui ont alors fourni les moyens de les satisfaire selon les technologies de leur choix.

Le siècle se termine sur une nouvelle vision du développement fondée sur les principes de responsabilité et de solidarité humaine : la responsabilité à l’égard des générations futures et la solidarité avec les populations et les pays défavorisés. L’humanité a produit les moyens de sa destruction instantanée ( armes nucléaires et bactériologiques ) et les moyens technologiques de son bien-être. Sans équité et sans justice sociale, les menaces à la paix seront nombreuses et l’issue d’un conflit mondial, fatale.

Les progrès de la démocratie en Afrique ont modifié les rapports entre l’État et les populations devenues citoyennes ; le nouveau contexte ouvre des perspectives nouvelles qui ne seront sources de progrès social que si les pratiques des gouvernements se démocratisent et si le processus de décision politique devient moins empirique, grâce à l’utilisation de l’information scientifique issue de la recherche sociale.

La recherche en politiques sociales amorcée par ce réseau a pour objet d’innover en matière de conception et de mise en œuvre de politiques sociales. Il s’agit aussi de permettre aux pays de disposer de données globales sur l’état social de leurs populations, grâce à une banque de données régionale, et de s’habituer à intégrer ces données comme éléments de prise de décisions politiques et comme critères d’évaluation des politiques et programmes.

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

ACDI

Agence canadienne de développement international

AGETIP

Agence d’exécution des travaux d’intérêt public

AGI

Approche globale intégrée

BAD

Banque africaine de développement

BIRD

Banque internationale pour la reconstruction et le développement

BIT

Bureau international du travail

CEPI

Centre d’étude et de promotion industrielle

CERPOD

Centre d’étude et de recherche sur la population et le développement

CIRES

Centre ivoirien de recherche économique et sociale

CRDI

Centre de recherches pour le développement international

CSCOM

Centre de santé communautaire

DSA

Dimension sociale de l’ajustement

EPT

Éducation pour tous

FMI

Fonds monétaire international

GIE

Groupement d’intérêt économique

IDH

Indicateur de développement humain

IEC

Information-éducation-communication

IFORD

Institut de formation en démographie

OMS

Organisation mondiale de la santé

ONG

Organisation non gouvernementale

ORSTOM

Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération

PAS

Programme d’ajustement structurel

PIB

Produit intérieur brut

PME

Petites et moyennes entreprises

PNB

Produit national brut

PNUD

Programme des Nations Unies pour le développement

PSP

Programmation sanitaire par pays

RIPS

Research Institute in Population Sciences

SMI/PF

Santé maternelle et infantile et planification familiale

SSP

Soins de santé primaires

UNICEF

Fonds des Nations Unies pour l’enfance ( United Nations Children’s Fund )

UNESCO

Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la santé et la culture

USAID

United States Agency for International Development

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TAPSOBA, S. et Labatut, J.N., 1995, Rapport de synthèse, Dakar, CRDI.

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UNICEF, 1994, La situation des enfants dans le monde.

UNICEF, 1995, La situation des enfants dans le monde.

L’organisation

Le Centre de recherches pour le développement international, société d’État créée en 1970 par le Parlement canadien, a pour mission d’appuyer l’exécution de recherches qui, dans le domaine technique et dans celui des politiques, ont pour but d’adapter les sciences et la technologie aux besoins des pays en développement. Ses activités portent sur l’environnement et les ressources naturelles, les sciences sociales, les sciences de la santé, les sciences et les systèmes d’information, les initiatives et les affaires institutionnelles. Établi à Ottawa, au Canada, il a des bureaux régionaux en Afrique, en Asie, en Amérique latine et au Moyen-Orient.

L’éditeur

LES ÉDITIONS DU CRDI publient les résultats de travaux de recherche et des études sur des questions mondiales et régionales intéressant le développement durable et équitable. Spécialisées dans la documentation sur le développement, LES ÉDITIONS DU CRDI enrichissent les connaissances sur ces questions pour favoriser une plus grande compréhension et une plus grande équité dans le monde. Les publications du CRDI sont vendues au siège de l’organisation à Ottawa ( Canada ) et par des agents et des distributeurs en divers points du globe.

L’auteur

Philosophe et anthropologue médical, Hamadou Konate est de nationalité malienne. Il a participé à plusieurs études sur les soins de santé primaires et l’enfance en situation difficile en Afrique de l’Ouest et du Centre, dans certains cas en qualité de directeur. Il a été directeur national des Affaires sociales du Mali pendant onze ans, avant de travailler comme fonctionnaire de l’UNICEF. Il est actuellement coordonnateur régional du Réseau de recherche sur les politiques sociales en Afrique de l’Ouest et du Centre.