Une étude bouscule des mythes tenaces entourant la paix et le développement

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Lorsque la guerre civile a pris fin au Mozambique, en 1992, on avait déjà préparé le terrain en vue d’une paix durable.

Debbie Lawes
La paix ouvre-t-elle la voie à la démocratie et au développement économique ? C’est une opinion répandue parmi les organismes de développement, mais de nouvelles données probantes, tirées de la plus vaste étude du genre, montrent qu’un tel optimisme, non soumis à l’épreuve de la réalité, risque souvent de faire plus de mal que de bien.

Il semblerait évident que les résultats ne peuvent qu’être concluants lorsque des groupes voués au développement se fixent une même priorité, par exemple la réduction de la pauvreté, en présumant que la stabilité politique et la démocratie suivront naturellement. Or, une nouvelle étude menée par l’Institut d’étude du développement international (ISID), de l’Université McGill, et financée par le CRDI et la Banque mondiale, déboulonne cette idée reçue. Intitulée Peace and Development: Democratization, Poverty and Risk Mitigation in Fragile and Post-conflict States (paix et développement : démocratisation, réduction de la pauvreté et atténuation des risques dans les États fragiles et se relevant d’un conflit), elle examine de quelle façon des objectifs de développement en apparence complémentaires et le désir de trouver des solutions rapides risquent en fait de saper les efforts visant à favoriser la paix et le développement durables dans les États qui se relèvent d’un conflit.

Soumettre les idées reçues à l’épreuve de la réalité

Cette étude est la plus complète jamais entreprise afin de déterminer quels facteurs – et quels acteurs – peuvent entraver ou faciliter la démocratie, la croissance économique et la cohésion sociale dans les pays qui sont en train d’accomplir la transition laborieuse entre conflit et paix. C’est aussi, dans son genre, celle qui a le caractère le plus multidisciplinaire : y ont participé en effet des politologues, des économistes et des sociologues du monde entier.

Les chercheurs ont cerné des problèmes communs à tous les États sortant d’un conflit, et produit des études de cas approfondies pour illustrer les incidences de ces problèmes dans sept pays, à savoir la Bosnie-Herzégovine, la Colombie, le Liban, le Mozambique, le Rwanda, le Sri Lanka et le Soudan.

Les auteurs des pays du Nord ont appris que les théories qu’ils échafaudent ou les idées qu’ils se font diffèrent souvent de la réalité du terrain, affirme Philip Oxhorn, politologue à l’Université McGill et auteur principal de l’étude.

Le rôle des grandes puissances

L’un des éléments de cette réalité, c’est le rôle dominant que jouent des acteurs internationaux comme l’OTAN, l’Organisation des Nations Unies, les grands pays développés et les puissances régionales pour ce qui est de déterminer quelle forme prendra la résolution d’un conflit et quels seront les participants aux négociations de paix. Les études montrent que les compromis et les décisions visant à faire cesser un conflit peuvent mettre en péril la démocratie et le développement économique à long terme.

Au Sri Lanka et au Soudan, par exemple, les modérateurs internationaux ont eu tendance à favoriser les groupes les plus lourdement armés à l’exclusion des autres acteurs politiques, armés ou non, et des organismes de la société civile. Au Soudan, ce parti pris a eu pour effet d’empêcher d’autres voix de s’exprimer, ce qui a contribué à l’éruption de la violence après le conflit.
 
Selon M. Oxhorn, directeur fondateur de l’ISID, le message que cela envoie, c’est que pour être signataire d’un accord sur le partage du pouvoir, le moyen le plus sûr, c’est de s’armer jusqu’aux dents. Or, une fois que la société civile a été écartée des pourparlers, il est difficile de la ramener à la table, précise-t-il.

Il faut cependant signaler l’exception du Rwanda. Bien que le partage du pouvoir ait été limité, ce pays connaît une réussite économique impressionnante, fait observer M. Oxhorn, entre autres parce que la classe dirigeante s’est vraiment efforcée d’établir le dialogue avec l’ensemble de la société.

Les chercheurs ont aussi constaté que l’aide au développement, quoique souvent essentielle dans les pays ravagés par la guerre, peut se révéler une arme à double tranchant. La dépendance à l’égard de l’aide étrangère peut étouffer le potentiel de croissance économique et de création d’emplois. Pour éviter ces problèmes, écrivent-ils dans leur étude, les bailleurs de fonds doivent concevoir des plans à long terme axés précisément sur le soutien au développement économique durable, incluant des calendriers clairs des mesures à prendre pour que les pays qui reçoivent cette aide parviennent graduellement à s’en passer.

Il faut faire preuve de souplesse

L’incapacité des institutions politiques de s’adapter au changement est un des plus gros obstacles qu’aient à surmonter les États se relevant d’un conflit. Les chercheurs ont constaté que de nombreux accords de paix ont tendance à privilégier le statu quo politique et institutionnel et à bloquer l’apparition de solutions de rechange, y compris de façons de faire qui pourraient s’avérer plus propices à la paix, à la démocratie et au développement à long terme.

Une étude de cas examine les répercussions de l’accord de paix signé en 1990 au Liban, lequel a partagé le pouvoir politique entre chrétiens et musulmans; vingt ans plus tard, on estime au mieux que cette expérience a donné des résultats ambigus, au pire que c’est un échec manifeste.

M. Oxhorn fait remarquer que le système actuel, au Liban, exclut pratiquement les groupes non religieux du pouvoir politique et se montre incapable de rééquilibrer le pouvoir en fonction des changements démographiques ou économiques. Une telle rigidité, ajoute-t-il, suscite fréquemment l’émergence d’institutions officieuses, ce qui peut entraîner la corruption et la restriction de la démocratie.

Comme les institutions mises en place n’ont pas la souplesse voulue pour croître et pour changer avec l’évolution de la société, elles perdent de plus en plus leur raison d’être. Cela présente un danger réel non seulement pour la démocratie et la primauté du droit, mais aussi, au bout du compte, pour le développement et pour le maintien de la non-violence, dit-il. Toutefois, lorsque les principaux acteurs sont déterminés à instaurer la démocratie politique, les institutions officieuses peuvent apporter une contribution concrète, selon lui, à la paix, au développement et à la démocratisation.

Les inconvénients de la décentralisation

Est-il préférable que les États se relevant d’un conflit soient dotés d’un gouvernement centralisé fort, ou plutôt d’un pouvoir politique partagé aux échelons régional et local ? La décentralisation peut favoriser la démocratie et permettre aux citoyens d’avoir prise sur leur propre vie, mais ce n’est pas toujours le cas. Les chercheurs ont constaté qu’elle peut aussi se révéler contre-productive en créant du favoritisme, des institutions étatiques faibles et des fiefs où règne la corruption.

La Colombie fournit le pire exemple de ce phénomène, parce que la décentralisation, au final, a renforcé l’extrême droite et l’extrême gauche, ce qui a ouvert la voie à une violence localisée et à la guerre civile la plus longue d’Amérique latine, explique M. Oxhorn.

Encore une fois, le Rwanda fait exception : la décentralisation y est devenue un pilier de la reconstruction à la suite du conflit. M. Oxhorn attribue cette réussite à un plan national de développement à long terme qui tient compte de la réalité historique et culturelle du pays. La gouvernance locale s’y est imposée, en quelque sorte, comme la base de la bonne gouvernance.

Pour que la décentralisation soutienne efficacement la démocratie et le développement économique et permette d’éviter une résurgence du conflit, elle doit se faire suivant une formule adaptée au contexte, souligne-t-il.

Pour que fonctionne la démocratie

La démocratie n’est pas une panacée pouvant écarter tout conflit civil. Les chercheurs ont néanmoins constaté qu’elle peut aider à établir une paix durable et à réaliser une plus grande inclusion de la société civile si elle est bien gérée.

On peut citer à ce propos l’exemple du Mozambique. Lorsqu’a pris fin la guerre civile, en 1992, une nouvelle constitution avait déjà été adoptée; elle prévoyait un système politique multipartite, une économie de marché et des élections libres. Les institutions démocratiques du pays peuvent être modifiées parce qu’elles sont conçues de manière à répondre aux intérêts changeants des électeurs.

Même s’il y a toujours un parti victorieux, ce parti doit tenir compte des vues de l’opposition. Il doit s’entendre avec la société civile, rappelle M. Oxhorn. On assiste à la situation inverse au Soudan, où les récents accords de paix visaient davantage à satisfaire aux exigences des groupes armés qu’à créer des institutions démocratiques.

Les chercheurs ont également constaté que la démocratie se prête de manière idéale à l’acheminement de l’aide internationale. Les pays démocratiques peuvent se servir de leur expérience pour aider à créer des partis politiques et d’autres institutions électorales en toute impartialité.

Mais les auteurs font une mise en garde : on ne doit rien précipiter. Il est facile de susciter des attentes en matière de démocratie, mais beaucoup plus long et ardu d’établir les institutions capables d’assurer des élections libres et justes.

Debbie Lawes est une rédactrice établie à Ottawa.

Photo de droite : Globovisión/flickr
En Colombie, la décentralisation a ouvert la voie à une violence localisée et à la guerre civile la plus longue d’Amérique latine.