Qui paie la note ? Les services municipaux en Afrique du Sud

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Keane J. Shore
Lorsque les Sud-Africains ont tourné la page du passé dans les jours exaltants qui ont mis fin à l'apartheid en 1994, ils ont montré qu'ils pouvaient faire face à l'un des plus graves problèmes que le monde ait connus. Aujourd'hui, ils s'attaquent à un problème d'un autre ordre : l'accès à l'eau, à l'électricité et à des services adéquats d'élimination des déchets.

Si cet enjeu semble négligeable par rapport à l'apartheid, il n'en reste pas moins que des services mal gérés et les programmes de recouvrement des coûts qui en découlent peuvent mettre en péril la stabilité des gouvernements nationaux. « Les services municipaux représentent souvent le principal contact qu'ont les gens avec le gouvernement », affirme David McDonald, codirecteur du projet des services municipaux (connu sous l'acronyme anglais MSP ) et directeur du Programme d'études sur le développement de l'Université Queen's à Kingston (Ontario).

Le MSP, parrainé en partie par le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) du Canada, est une initiative qui regroupe plusieurs partenaires et qui porte sur la restructuration des services municipaux en Afrique australe et ailleurs.

McDonald souligne que l'expérience africaine a des répercussions mondiales puisque les gouvernements de tous les pays tentent d'équilibrer leurs budgets en transférant des responsabilités aux municipalités et en réduisant le financement. Ainsi, les mesures de recouvrement des coûts mises en place par les municipalités sud-africaines ont donné lieu à des troubles civils, surtout parmi les couches les plus pauvres de la population qui ont désespérément besoin de services qu'elles n'ont plus les moyens de se procurer. L'enjeu est d'une telle importance que, en août 2001, environ 4 millions de travailleurs ont fait une grève de trois jours pour protester contre le recouvrement des coûts et la privatisation qui en a découlé.

« La crise du recouvrement des coûts est, à mon avis, d'une ampleur considérable », affirme-t-il. « Elle a, de bien des façons, sapé le programme d'infrastructure de l'ANC [Congrès national africain] qui, autrement, était fort imposant. »

Progressive block tariffs

One of the measures taken to promote water conservation and at the same time increase access and equity in water supply provision, is the establishment of different forms of tariff setting. In a progressive block tariff system (also called increasing block tariff system), the first 5 to 10 m3 have a low, subsidised tariff and the following blocks have an increasingly higher tariff. The rationale for the system is to promote water saving practices with all households and to ensure that low-income households can afford to use an amount of water that is necessary to keep themselves and their environment healthy, typically 50 litres/per capita/day.

La crise du recouvrement des coûts

Le recouvrement des coûts suppose que les consommateurs paient la totalité ou une partie des coûts des services municipaux. Les municipalités y ont recours pour tenter d'établir la balance de leurs comptes, éviter le financement déficitaire et stabiliser les finances pour la prestation des services. On s'attend à ce que le recouvrement des coûts produise des revenus qui seront affectés à l'amélioration et l'extension des services, et qui pourront servir, simultanément à la tarification par tranches progressives et à subventionner les ménages pauvres. La formule prévoyant l'imposition de pénalités aux surconsommateurs peut également s'avérer un moyen de gérer la demande d'électricité ou d'eau.

Le recouvrement des coûts peut aussi préparer le terrain pour les gouvernements désireux de privatiser les services. Étant donné que les sociétés privées ne sont pas intéressées à acheter des services publics déficitaires, le recouvrement des coûts est souvent considéré comme un préalable à la privatisation.

Depuis la fin de l'apartheid, les services municipaux de base offerts aux familles pauvres se sont considérablement accrus. Plus de 3 millions de ménages en Afrique du Sud ont désormais accès à de l'eau potable et 2,5 millions sont branchés au réseau électrique. On a construit des logements pour 3 millions de personnes. Mais le projet des services municipaux a aussi servi à sérier les problèmes. Les chiffres démentent les politiques de recouvrement des coûts selon lesquelles les services sont abordables. « On a fourni l'infrastructure aux gens », dit McDonald, « mais ils n'ont pas les moyens de payer les services. »

Un effet dévastateur sur la santé

L'exemple le plus tragique de cette incapacité de payer s'est manifesté au milieu de l'année 2000 alors que le gouvernement provincial du Kwazoulou-Natal a commencé à imputer des frais aux résidents des régions rurales pour l'eau à laquelle ils avaient gratuitement accès auparavant (frais de raccordement de 10 $ et/ou frais liés au volume). Des milliers de ménages pauvres n'ayant pas les moyens de payer ces frais ont commencé à se servir à même les rivières et les étangs d'eau stagnante. Au bout de quelques semaines, le choléra a fait son apparition; depuis lors, il a causé la mort de plus de 250 personnes et rendus malades plus de 100 000 autres.

« Il y a des preuves irréfutables que le recouvrement des coûts est un important facteur ici, à tel point que le ministère responsable du service des Eaux a admis que le programme de recouvrement était à l'origine de la poussée épidémique de choléra », déclare McDonald.

Il y a aussi une importante leçon à tirer de cette situation. Il est présentement beaucoup plus onéreux pour le gouvernement sud-africain de faire face à l'épidémie de choléra qu'il ne lui en coûtait pour fournir gratuitement de l'eau potable. Pour donner une idée de l'ampleur du problème, en Afrique australe, environ 43 000 personnes (pour la plupart des enfants noirs de moins de cinq ans) meurent chaque année par suite d'une affection diarrhéique; le nombre total des cas s'élevant à 24 millions. Les coûts médicaux directs de ces décès sont de l'ordre de 3,4 milliards $ et les pertes plus considérables que subit la production économique se chiffrent par encore 26 milliards de plus. La fourniture d'eau potable et de services sanitaires à tous les habitants du pays coûterait moins du tiers de cette somme.

Des problèmes fondamentaux non résolus

Comme McDonald le souligne, en principe, le recouvrement des coûts a des avantages (interfinancement, maîtrise de la demande d'électricité, par exemple). Mais la formule a parfois été mise en application de façon rigoureuse, voire inflexible. Certaines municipalités d'Afrique du Sud ont expulsé des propriétaires qui n'avaient pas payé leur facture de services publics ou fixé des minimums mensuels acceptables pour le paiement des arriérés qui étaient supérieurs au salaire mensuel des utilisateurs.

Plusieurs facteurs vont à l'encontre des efforts que fait l'Afrique du Sud au chapitre du recouvrement des coûts, affirme McDonald. D'une part, le conservatisme financier déjà très répandu au sein du gouvernement fédéral commence à s'étendre à l'échelon municipal. L'idée des services publics comme biens économiques ou droits fondamentaux crée des tensions. Certaines municipalités imposent des frais pour un taux de consommation élevé sans se soucier de l'exactitude des relevés des compteurs qui souvent affichent un index plus bas. On a aussi lancé une campagne morale pour mettre fin à ce que certains administrateurs considèrent comme une « culture du défaut de paiement » qui est apparue à l'époque de l'apartheid alors que les Sud-Africains noirs refusaient de payer les services publics comme moyen de protestation.

La recherche de McDonald donne à entendre que les petits utilisateurs de services publics sont prêts à payer selon leurs moyens, mais le prix actuel de ces services est trop élevé pour eux. De fait, soutient McDonald , les utilisateurs pauvres semblent être les boucs émissaires de cette « culture du défaut de paiement ». Une municipalité a découvert, en vérifiant ses registres, que les plus mauvais payeurs de factures en souffrance étaient les grandes entreprises.

Pour un recouvrement des coûts juste et équitable

Le projet des services municipaux, une fois cernés les problèmes les plus importants, amorce une nouvelle phase qui permettra de trouver des moyens plus justes de recouvrer les coûts afin de rendre les services plus équitables et durables.

« Nous voulons, au cours de cette deuxième phase, nous concentrer sur ce qu'il est désormais convenu d'appeler les partenariats " publics-publics " ou partenariats entre les organismes publics et la population », souligne McDonald. « De plus, notre examen des analyses coûts-avantages ira bien au-delà des résultats financiers strictement définis qui caractérisent tant d'approches de recouvrement des coûts en Afrique australe et ailleurs. »

McDonald estime que nombre de solutions correspondent bien aux problèmes. D'une part, le projet recommande que le gouvernement sud-africain verse aux municipalités des paiements de transferts plus importants afin de couvrir les coûts d'infrastructure et d'investissement. Les services actuels pourraient être mieux distribués en transférant la capacité excédentaire dont jouissent depuis longtemps les banlieues riches vers les quartiers pauvres, dans la plupart des cas sans frais supplémentaires. D'autre part, le projet suggère de prévoir des modes de paiement plus souples : imposer moins de pénalités, fixer des limites plus réalistes pour la fourniture des services aux utilisateurs moyens, décréter un moratoire sur les interruptions de services en cas de non-paiement et retour temporaire à des tarifs fixes réalistes jusqu'à ce qu'on puisse établir une tarification par tranches progressives qui soit équitable.

Les services municipaux : un droit fondamental ou un bien économique ?

D'autres problèmes sont d'ordre philosophique. McDonald est d'avis que l'Afrique australe — et le monde en général — doit reprendre le débat sur la question de savoir si les services municipaux sont des droits humains fondamentaux ou de simples biens économiques. Ce débat, selon lui, doit être élargi pour comprendre des facteurs liés au bien commun, notamment les questions relatives à la santé et à la sécurité publiques, à la sexospécificité et à la déségrégation. Il doit aussi porter sur les analyses coûts-avantages, et non uniquement sur les résultats financiers.

« Il n'est guère aisé de procéder à la mise en facteur des éléments des analyses coûts-avantages les moins tangibles et les plus difficiles à quantifier », admet-il. « Les économistes, me semble-t-il, ont, dans une certaine mesure, ignoré le problème. Nous commençons à peine à comprendre les coûts plus vastes — sociaux, environnementaux et autres — que comporte la prestation des services. Il faut considérer l'intérêt public. La question est aussi d'ordre moral. »

« Je crois qu'il y a bien des leçons à tirer des démarches qui se font à l'échelle internationale à ce chapitre : tant des erreurs qui sont commises que des enseignements dont on peut s'inspirer », conclut McDonald. « Aux plus hauts niveaux du gouvernement, on progresse vers l'équilibre des budgets, mais il s'agit de fausses économies parce qu'en fait les coûts — financiers, en capitaux propres, dans le domaine de la santé, etc. — sont tout simplement transférés au palier inférieur de gouvernement. C'est une situation qui peut s'éterniser. Au fond, on laisse tomber le filet de sécurité sociale au nom de la responsabilité financière. »

Keane J. Shore est rédacteur-réviseur à Ottawa.

2002-01-10