Permettre aux pauvres de se faire entendre

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Michelle Hibler
La lutte contre la pauvreté est remplie d’incertitudes. Même la définition de la pauvreté est imprécise : ses manifestations et ses causes varient d’un pays à l’autre; son ampleur fluctue au gré de la conjoncture économique et sociale. Comment expliquer qu’en Inde, par exemple, la pauvreté soit si répandue alors que le taux de chômage est peu élevé, tandis que le Maroc connaît la situation inverse — ou, à tout le moins, que la pauvreté n’y est pas aussi criante ? Et pourquoi arrive-t-il si souvent que, dans les pays pauvres, la croissance économique, loin de réduire la pauvreté, contribue de fait à l’exacerber ?

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Voilà quelques-unes des questions fondamentales auxquelles un réseau de chercheurs de 12 pays d’Asie et d’Afrique se sont attaqués. Membres du réseau de recherche sur les politiques économiques et la pauvreté (réseau PEP) du programme Impacts micros des politiques macroéconomiques et d'ajustement (MIMAP) du CRDI, ils se sont réunis à Rabat, au Maroc, et à Québec en 2002 pour échanger les données recueillies au moyen de leurs études.

Prendre le pouls de la pauvreté

 
Poser un diagnostic juste en ce qui a trait à la pauvreté n’est pas qu’un exercice de pure forme. Comme l’explique Touhami Abdelkhalek de l’Institut national de statistique et d’économie appliquée (INSÉA) du Maroc et coordonnateur de l’équipe MIMAP-Maroc, c’est un devoir qui revêt une grande importance parce que les déterminants identifiés décideront des stratégies de réduction de la pauvreté qui devront être mises en place. Si, par exemple, le chômage semble être la cause première de la pauvreté, la création d’emplois — ou, à tout le moins, le soutien du revenu à l’intention des sans-emploi — deviendra prioritaire. Même le fait d'identifier qui fait partie des pauvres n’est pas un exercice négligeable. Si vous vous trompez, affirme le chercheur, vous visez à côté de la cible et les pauvres deviennent encore plus pauvres.
 
L’efficacité des politiques et des stratégies dépend aussi de la justesse de l’information et de sa production en temps opportun. C’est précisément ce qu’offrent les équipes dans le cadre de projets qui visent à déterminer comment les pauvres eux-mêmes définissent et mesurent la pauvreté. La manière classique de mesurer la pauvreté, explique Abdelkhalek, consiste à évaluer, au moyen de sondages, les revenus et le pouvoir de dépenser des ménages. Bien qu’à la longue cette façon de procéder facilite l’estimation et la comparaison, elle ne permet pas nécessairement de rendre compte avec exactitude du bien-être des gens. La qualité de la vie dépend d’une foule de facteurs qualitatifs : l’éclairage des maisons, l’accès à de l’eau potable, le temps nécessaire pour se rendre à un centre de santé, les possibilités de scolarisation, etc. En Afrique de l'Ouest, par exemple, on vous parlera de la faim, tandis qu’au Népal, les gens diront que, pour eux, la pauvreté, c’est de ne pas avoir d’eau potable.
 
Ce qui complique encore les choses, c’est que, fondamentalement, la pauvreté est une condition individuelle. Aussi est-ce de façon individuelle qu’il faut recueillir l’information, fait valoir Abdelkhalek.
 
C’est ce genre de système de suivi de la pauvreté que les chercheurs de MIMAP aident à mettre au point : un système qui mesure la pauvreté dans chacun des ménages et au sein des collectivités, à l’aide de facteurs que les populations elles-mêmes estiment importants. Au Burkina Faso, par exemple, les chercheurs ont élaboré et mis à l'essai un système qui repose sur des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, comme la participation à des organismes communautaires. Et lorsqu’ils se sont rendu compte que les familles hésitaient à leur faire part de renseignements concernant leur situation financière et les biens durables qu’elles possédaient, les chercheurs ont recommandé que le suivi de la pauvreté se fasse à partir d’autres critères comme l’état nutritionnel, le degré d’instruction ou les réserves de céréales.

 
Donner l’exemple

 
Aux Philippines, le programme MIMAP, lancé il y a dix ans, a déjà permis de donner une voix aux pauvres de certaines régions du pays. En 1999, un système communautaire de suivi de la pauvreté (CBMS) a été instauré dans la province de Palawan. Après des essais pilotes menés dans deux villages, le système a été officiellement mis en oeuvre dans toute la province. Conçu par des chercheurs de l'Institut d'études du développement des Philippines, le CBMS est facile à utiliser sous la direction d'un personnel de terrain qualifié. L'information recueillie fournit des précisions sur les problèmes et les besoins locaux et permet aux autorités de mieux adapter leurs interventions pour répondre aux besoins. Le système sert en outre de baromètre pour évaluer l’efficacité des programmes et des projets.
 
L'un des aspects les plus importants de l'étude menée dans la province de Palawan, affirme Celia M. Reyes, chargée de projet, MIMAP-Philippines, a été de combiner les données recueillies par les diverses municipalités et une analyse spatiale afin de produire des cartes permettant aux planificateurs de comparer la situation dans les municipalités. Reyes explique que des tableaux qui alignent des chiffrent ne sont guère utiles aux planificateurs, mais que « les cartes aident les gens à comprendre les disparités qui existent entre les municipalités ». Ainsi, le bureau provincial de planification et de développement a utilisé les données recueillies par le CBMS et l'analyse d’indicateurs déterminés par des systèmes d'information géographique pour la préparation, en 2001, du premier rapport sur le développement humain de la province.
 
« Ce rapport nous dit précisément ce qu'il en est du développement de la province de Palawan », écrit Joel T. Reyes, gouverneur de cette province, dans l’introduction du rapport, « et ce qu'il faut faire pour améliorer la qualité de vie de ses habitants. » Il y a déjà des résultats tangibles. Comme le souligne le vice-gouverneur Dave Ponce de León, le dernier budget provincial accorde la plus haute priorité à l’éducation, à la santé et au développement des infrastructures, priorité dont fait état le rapport sur le développement humain. Déjà, le gouvernement provincial a commencé à construire des écoles dans les endroits où le manque d’installations limite la fréquentation scolaire. En outre, ajoute le vice-gouverneur, le gouvernement provincial entend construire 150 kilomètres de routes collectrices afin de stimuler la production agricole.

Une expérience à partager

Après avoir intégré le CBMS dans sa planification budgétaire annuelle, la province de Palawan doit relever un autre défi, celui de faire connaître cette expérience à d'autres provinces. Celia Reyes poursuit sur sa lancée : elle aide la Commission nationale anti-pauvreté et le ministère de l'Intérieur et des Collectivités locales à adapter et reproduire le CBMS partout dans les Philippines.

Le système communautaire de suivi de la pauvreté fait son chemin aussi dans d’autres pays. À ce jour, en sus de Palawan, il a été implanté dans tous les comités de développement des villages de cinq districts du Népal et dans 34 communes du Viet Nam. Il fait présentement l’objet d’un essai pilote au Bangladesh et l’expérience se répétera bientôt au Burkina Faso, en Inde, au Sénégal et à Sri Lanka. La décentralisation croissante de la gouvernance accroît également la demande de données provenant du CBMS, fait observer Celia Reyes.

Nous pouvons déjà tirer des leçons de cette expérience, poursuit-elle, notamment quant à l’importance de travailler, dès le départ, en collaboration avec les administrations locales puisque, en fin de compte, ce sont les collectivités qui en auront les avantages, certes, mais en assumeront aussi les frais. Il est tout aussi essentiel d’adapter le système — les indicateurs, la méthode, etc. — aux réalités du pays. En outre, les gouvernements nationaux seront plus disposés à adopter le système si les données qu’il permet de recueillir sont utiles autant à l’échelle locale que nationale.

Des applications pratiques

Ces études sont doublement importantes alors que plusieurs pays sont à préparer le document qu'ils doivent produire pour être admissibles à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (initiative PPTE), lancée par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Dans le cadre de cette initiative, 35 pays (dont 31 pays d’Afrique) pourraient bénéficier de prêts et d’un important allégement de leur dette. Pour avoir droit à cette aide, chaque pays doit avoir préparé un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Ce document doit faire état d’un consensus entre les organismes gouvernementaux, les spécialistes locaux, les partenaires du milieu du développement et les organismes de la société civile. Il doit également indiquer clairement comment le pays compte utiliser les fonds obtenus pour réduire la pauvreté.

Bon nombre d’équipes MIMAP collaborent étroitement à cet exercice dans leur pays d’origine. Ces documents ne sont pas une simple formalité. « Nous estimons que le DSRP constitue un plan directeur », affirme Nii Sowa, qui dirige l’équipe ghanéenne. De même, au Bangladesh, un plan quinquennal sera fondé sur le DSRP, déclare Mustafa Mujeri, directeur de l’équipe MIMAP-Bangladesh au Bangladesh Institute of Development Studies. « C’est pour nous l’occasion d’appliquer les résultats de la recherche au processus de prise de décisions », fait-il remarquer. C’est aussi une occasion à saisir parce que « au bout du compte, le DSRP appartiendra non seulement au gouvernement, mais aussi à la société civile et à tous les intervenants. »

Michelle Hibler est rédactrice principale à la Division des communications du CRDI.