L'incidence des politiques agraires sur les conflits et la consolidation de la paix

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Stephen Dale
Lorsque Jean Daudelin a rassemblé une équipe de chercheurs pour étudier l'incidence des politiques agraires sur les conflits ou la paix, il imaginait que la recherche aurait entre autres pour résultat la production d'une liste de contrôle — ou d'un outil de diagnostic semblable — afin d'aider les organismes de développement international à élaborer des programmes qui ne viendraient pas exacerber les luttes politiques.

Attaché à l'Institut Nord-Sud du Canada et parrainé par l'Initiative de programme Consolidation de la paix et reconstruction (CPR) du Centre de recherches pour le développement international (CRDI), Jean Daudelin voulait jeter un regard nouveau sur les liens qui existent entre les politiques publiques et les conflits. Il a recruté sept chercheurs ayant une longue expérience de conflits locaux particuliers en Amérique centrale et au Mexique, et leur a demandé de vérifier les hypothèses voulant que certaines conditions et politiques agraires alimentent les différends et que d'autres aident à la conciliation.

Combler les lacunes

« Je voulais combler ce qui m'apparaissait comme des lacunes dans la documentation », explique-t-il, « en m'associant à des gens qui se penchaient depuis des années sur les mêmes cas et en leur posant les questions auxquelles répondent habituellement les spécialistes des analyses comparatives dans le domaine de la paix. »

Les résultats ont été étonnants. Ses collègues ont rejeté l'idée d'une liste de contrôle, convaincus qu'en raison de la complexité des facteurs locaux en jeu, il serait inutile — et parfois dangereux — d'appliquer une liste restrictive de lignes directrices à des situations de conflit.

Tenir compte des réalités locales

« Nous avons conclu que de persister à vouloir établir une liste de contrôle ferait plus de tort que de bien », affirme Daudelin. La recherche a indiqué qu'il conviendrait plutôt d'élaborer une politique qui tiendrait véritablement compte des réalités locales. « Il importe aussinbsp;», insiste-t-il, « que les décideurs revoient leurs propres hypothèses et méthodes. »

Ces considérations peuvent sembler abstraites, mais elles ont d'importantes répercussions pratiques sur la façon dont les organismes d'aide conçoivent leurs programmes. Ainsi, Daudelin fait état de cette idée qui a fait son chemin dernièrement, à savoir que les projets de développement dont plus susceptibles de consolider la paix dans les régions où le « capital social » est élevé, c'est-à-dire là où règne la confiance mutuelle. Cette hypothèse a été remise en question par les travaux menés par Henri Favre, membre de l'équipe, sur le conflit au Chiapas, au Mexique. Un grand nombre d'organisations sociales — notamment les églises protestantes et catholiques — s'y sont livré une âpre concurrence et leur présence a exacerbé le conflit.

La délivrance de titres de propriété

La délivrance de titres de propriété est une autre pratique qui, en théorie, a recueilli l'assentiment général — bien que, selon l'Institut Nord-Sud, elle ait donné lieu en réalité à des réactions variables. Quoi qu'il en soit, la recherche montre sans l'ombre d'un doute que la distribution agraire est le principal facteur de prévision du degré de la violence en El Salvador, la violence diminuant lorsque la délivrance de titres de propriété se généralise.

Daudelin fait remarquer toutefois que, souvent, les mécanismes de la délivrance de titres de propriété sont un facteur déterminant des conflits. Dans certains régions du Chiapas, par exemple, la quantité de terres qui ont été officiellement réparties par l'attribution de titres de propriété est de beaucoup supérieure aux terres effectivement disponibles, indication claire que « la délivrance de titres de propriété réelle donne lieu à de sérieuses situations conflictuelles ». Entre-temps, dans la région du Yucatán, au Mexique, l'incapacité du gouvernement d'assigner des titres de propriété de façon opportune —de même que la complexité du processus administratif et la confusion qu'il entraîne — a eu d'étonnantes conséquences étant donné le temps qu'a pris le gouvernement pour mettre en oeuvre une politique de développement qui réaffecte la « population agraire excédentaire »; du Yucatán à de nouveaux travaux dans les maquiladoras et dans la florissante industrie touristique, désamorçant ainsi les effets du conflit né de la relative rareté des terres.

Une nouvelle orthodoxie

Devant une telle complexité des situations locales, Daudelin s'inquiète de ce qu'une « nouvelle orthodoxie » ne définisse les liens entre la paix et le développement en termes trop catégoriques. « Plus une hypothèse est ancrée dans les mentalités, plus les politiques se font rares et moins celles qu'on adopte cadrent avec la situation locale », souligne-t-il. Et ce qui est tout particulièrement inquiétant c'est l'idée, découlant de « la théorie économique de la guerre » et qui fait de plus en plus d'adeptes, selon laquelle la violence insurrectionnelle est « une forme de crime organisé » comme le dit Paul Collier, le défenseur le mieux connu de cette école de pensée.

Un événement survenu dans le centre du Nicaragua et consigné par Angel Saldomando, membre de l'équipe, illustre bien ce danger. La région en question a été, depuis la rébellion des Contras, le théâtre de conflits entre divers groupes de Recompas et de Recontras — anciens militaires sandinistes et ex-Contras démobilisés —, le gouvernement n'y exerçant aucun contrôle. Finalement, un des groupes a eu la haute main dans cette lutte. « Il s'est avéré », rappelle Daudelin, « que ce groupe avait un programme politique et qu'il a commencé à organiser une région qui, à toutes fins pratiques, était dépourvu de gouvernement depuis 1983. »

Retour au chaos

Mais, selon la position officielle adoptée par le gouvernement, cette faction était une bande de criminels. Après que les dirigeants furent exterminés lors d'un affrontement, « ça a été le retour au chaos ». Y a-t-il une leçon à tirer ? « Si on criminalise une action politique, les propositions de politiques restent du domaine de la répression et de la gestion du crime : il n'y a pas de dialogue possible », poursuit Daudelin.

Il s'attend à ce que ce projet donne lieu à bon nombre de publications : plusieurs études de cas; de nouveaux examens de la question de la paix au Guatemala — et sans doute en Colombie et au Pérou; et une révision des termes « paix », « crime » et « violence ». Des projets relais sont aussi en cours d'élaboration, par exemple, sur l'incidence de la distribution des terres sur la violence civile et sur les moyens d'intégrer l'évaluation des répercussions des conflits dans le processus d'élaboration de politiques des organismes d'aide. Sur le plan des politiques, ce groupe espère que sa recommandation de tenir compte, systématiquement mais avec souplesse, du rapport possible entre le développement et les conflits sera prise en considération par la Banque mondiale, le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et divers autres organismes de développement nationaux.

Un contrepoids

Daudelin estime que cette recherche fait contrepoids aux pressions constamment exercées pour que soient centralisés les projets d'aide au développement. « Plusieurs raisons expliquent le fait que les travailleurs de l'aide internationale restent dans la capitale avec leurs listes de contrôle », fait-il valoir. « Ils ne disposent pas du personnel voulu, c'est dangereux et, dans bien des régions, il n'y a pas de spécialistes qui puissent faire des consultations exhaustives. Lorsqu'une activité est susceptible d'aller à l'encontre du but recherché, il est peut-être plus avisé de se borner à ne pas faire de tort. »

Stephen Dale est un rédacteur basé à Ottawa.

2001-05-18