Améliorer l'efficacité des systèmes d'alerte pour que les habitants des zones côtières dorment tranquilles

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Division des communications, CRDI
La recherche bien appliquée
Au Sri Lanka, un projet pilote communautaire alliant technologies de pointe et réseaux de bénévoles permet d’alerter les villages côtiers en cas de danger provenant de l’océan.
« Le tsunami du 26 décembre 2004 a permis de constater à quel point le Sri Lanka manquait de dispositifs d’alerte en cas d’urgence. Combien de morts auraient pu être évitées ? C’est bien là la tragédie. »
— Vinya Ariyaratne, directeur général, Sarvodaya


Le défi sur le plan du développement : donner l'alerte
Le tsunami de l’océan Indien, en décembre 2004, a provoqué une catastrophe quasi inimaginable. Après son passage, rares étaient ceux qui s’attendaient à ne serait-ce que quelques nouvelles positives. Or, une histoire encourageante a été rapportée.
Alertés par un coup de téléphone de Singapour, les habitants d’un village côtier situé près de Puducherry, en Inde, ont pu échapper au tsunami. Sans perdre un instant, des villageois se sont rendus au centre communautaire — financé par la fondation de recherche M.S. Swaminathan, elle-même soutenue par le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), un organisme canadien — et ont déclenché la sirène. Les villageois se sont tous enfuis… et ont tous survécu.
Cette histoire incroyable démontre que des milliers d’autres personnes auraient pu avoir la vie sauve si des dispositifs d’alerte efficaces avaient été en place. L’expérience a convaincu les organisations non gouvernementales (ONG) de la région de la nécessité d’améliorer les systèmes d’alerte aux catastrophes.
Depuis lors, le CRDI finance un vaste projet de recherche-action au Sri Lanka, pays durement frappé par le raz-de-marée, afin de trouver des façons d’accroître l’efficacité des systèmes d’alerte.
« Le meilleur hommage que l’on puisse rendre à tous ceux et celles qui ont péri ou souffert lors de cette catastrophe est de tenir compte des grandes leçons qu’on peut en tirer. Nous devons nous attaquer aux problèmes de longue haleine que sont l’amélioration de la préparation aux catastrophes, la mise en place de systèmes d’alerte précoce fonctionnels et la prise de dispositions réalistes, afin d’être en mesure de réagir aux tsunamis et à une foule d’autres dangers. Les technologies peuvent certes contribuer, mais la solution à long terme réside dans une gestion judicieuse et une action concertée des pays. »
— Feu Sir Arthur Clarke,
auteur de romans de science-fiction et du concept de l’orbite géostationnaire pour les satellites de communication

L’idée : se concentrer sur le dernier kilomètre

Pour être efficace, un système d’alerte aux catastrophes doit comporter les éléments suivants : une technologie pour détecter les dangers et en suivre l’évolution; des systèmes de communication pour alerter la population; des dirigeants locaux formés à prendre de bonnes décisions; une population bien renseignée de façon à bien réagir aux alertes; des protocoles d’intervention préparés et mis à l’essai longtemps à l’avance. Tous ces éléments doivent bien fonctionner, séparément et conjointement.

Les villages côtiers du Sri Lanka sont particulièrement exposés aux catastrophes d’origine océanique. Pourtant, ils n’ont qu’un accès limité à des services d’urgence et à des ressources organisationnelles.
L’équipe de recherche a donc décidé de se concentrer sur la nécessité de transmettre efficacement les alertes au « dernier kilomètre » de la chaîne d’intervention et de former les habitants du littoral pour qu’ils puissent, de dire les chercheurs, « dormir tranquilles ».
La recherche : tester les composantes technologique et humaine
Le principal partenaire de recherche du CRDI était LIRNEasia, une ONG qui cherche à améliorer les conditions de vie des populations asiatiques grâce aux technologies de l’information et de la communication (TIC). LIRNEasia avait déjà une longue expérience de l’utilisation des TIC en cas de catastrophe. L’équipe du projet a aussi pu tirer parti des vastes ressources de réseautage de Sarvodaya, un important mouvement villageois d’entraide au Sri Lanka, et de l’expertise de spécialistes des communications en cas de catastrophe, dont Buddhi Weerasinghe, de TVE Asia Pacific, Peter Anderson, de l’Université Simon Fraser, et Gordon Gow, de l’Université de l’Alberta.

Le projet pilote visait deux grands objectifs.

Primo, évaluer l’efficacité de cinq technologies, de capacités différentes, pour ce qui est de joindre les dirigeants locaux en cas d’urgence :

  • une téléalarme autonome munie d’une radio, d’une sirène et de lumières clignotantes;
  • des téléphones mobiles compatibles Java polyvalents, réglés de manière à recevoir des messages d’alerte en anglais, en singhalais et en tamoul;
  • une radio par satellite « adressable », dotée d’une fonction de télédéclenchement et pouvant émettre des messages ciblés;
  • un système d’alerte basé sur la technologie satellitaire VSAT pouvant transmettre des alertes instantanées aux ordinateurs personnels;
  • des téléphones fixes sans fil, reliés au réseau public.
On a évalué leur fiabilité dans différentes conditions, leur temps de réponse, leur bidirectionnalité (nécessaire pour confirmer les alertes) et leur facilité d’intégration dans la vie quotidienne.
Secundo, évaluer l’efficacité de la composante humaine du système :
  • près de Colombo, un centre d’information sur les risques de catastrophe télécharge les bulletins provenant de l’étranger et du Centre national d’alerte, confirme leur validité, puis les transmet aux responsables des TIC de chaque collectivité.
  • Ces responsables assurent le bon fonctionnement de l’équipement, reçoivent les alertes envoyées par le centre d’information, puis les transmettent aux coordonnateurs locaux des interventions d’urgence.
  • Les coordonnateurs forment les villageois sur les mesures à prendre en cas d’alerte et, dès la réception d’une alerte, s’assurent que les gens soient prévenus et réagissent.

Au cours de 2006–2007, les chercheurs ont organisé des exercices de formation et des simulations pour tester ces composantes.

CRDI / Peter Bennett

Sur le terrain : travailler en équipe pour assurer la fiabilité du système

Le projet a fourni une foule de nouvelles connaissances sur les façons d’améliorer l’efficacité des systèmes d’alerte aux catastrophes. Les simulations en conditions réelles ont permis de repérer des points faibles dans les technologies et chez les intervenants humains.

Par exemple, s’il n’est pas nécessaire de se préoccuper de l’orientation de l’antenne de la radio par satellite lorsqu’on fait jouer de la musique, cela est un facteur essentiel lorsqu’il s’agit de transmettre une alerte — ce constat n’aurait pu être fait en laboratoire. Voici d’autres causes mineures des problèmes de transmission : l’oubli de mots de passe, la suppression accidentelle du logiciel Java des téléphones mobiles et la coupure du service téléphonique pour cause de factures impayées.
Le conflit dans le nord-est du Sri Lanka a par contre figuré parmi les causes moins banales. Pendant l’une des simulations, le service téléphonique a été coupé dans les zones de conflit, sur ordre du gouvernement. La poursuite des essais a nécessité une bonne dose d’improvisation. Cette fois-là, c’est la radio par satellite qui a donné les meilleurs résultats, car elle est à l’abri des pannes terrestres.

Cette expérience a donné lieu à l’un des principaux constats du projet : l’importance de la redondance complémentaire.

La radio par satellite transmet l’information dans un seul sens, mais sa base orbitale la protège contre les interruptions locales. Quant aux téléphones mobiles, ils sont utiles en raison de leurs capacités linguistiques, mais ils sont à la merci des pannes et de l’engorgement du réseau. Utilisés ensemble, ces deux systèmes assurent une redondance complémentaire qui améliore la fiabilité de la liaison.

La nécessité de faire fonctionner ensemble différentes technologies illustre l’importance du Protocole d’alerte commun (PAC). Il s’agit d’une norme internationale qui régit l’échange de données et permet la transmission d’alertes sur de multiples supports relevant d’autorités différentes. Par exemple, le PAC permet de convertir une même alerte en message transmissible par Internet, en fil de nouvelle pour la télé ou la radio, en appels téléphoniques automatiques et même en message pour panneaux routiers électroniques.

Toutefois, les chercheurs ont relevé dans le PAC des lacunes qui font douter d’une parfaite « interopérabilité ». Par exemple, certains terminaux ne peuvent afficher qu’une partie des messages d’alerte en raison des limites de longueur imposées. Par conséquent, lors d’une simulation, des collectivités ont appliqué par erreur le plan d’évacuation prévu en cas de tsunami et non de cyclone. Des modifications au PAC permettront sans doute de régler ce problème.

La majorité des adultes qui ont participé aux exercices étaient de sexe féminin, soit parce que les hommes travaillaient ou que de nombreuses sociétés villageoises du mouvement Sarvodaya étaient dirigées par des femmes. Quand les hommes participaient, ils avaient tendance à être plus prompts à s’exprimer et plus assertifs que les femmes. De plus, ils étaient moins gênés par les attitudes culturelles, par exemple celle qui désapprouve le fait que des femmes coordonnent les interventions. Les différences quant à la capacité, selon son sexe, d’assumer le leadership peuvent avoir une incidence sur le comportement d’une collectivité pendant une vraie situation d’urgence.

Il va de soi que si on utilise les TIC comme terminaux d’alerte, celles-ci devront être maintenues en bon état. Les chercheurs ont donc examiné diverses fonctions qu’elles pourraient jouer afin de servir au quotidien. Ils ont constaté qu’en général, chaque type de TIC présentait une caractéristique unique qui serait utile aux collectivités, et conclu que les gens utiliseraient les technologies si on les leur fournissait et que leurs coûts de fonctionnement étaient bas.

« La technologie la plus avancée ne sera d’aucune utilité si l’on ne parvient pas à joindre les collectivités et les gens. Les satellites, les bouées et les réseaux de données contribuent certes à accroître la sécurité, mais il faut investir dans la formation, le renforcement des institutions et la sensibilisation sur le terrain. »
— Bill Clinton,
ex-président des États-Unis et ancien envoyé spécial des Nations Unies pour le tsunami
CRDI / Peter Bennett

L’incidence : la vraie épreuve

Le système d’alerte sur le « dernier kilomètre » vise à compléter et à renforcer les mécanismes d’alerte du gouvernement, et non à les remplacer. Les responsables du projet espèrent qu’en démontrant l’efficacité de ce système, ils inciteront le gouvernement à l’adopter.

Les pressions exercées par les habitants mêmes des zones côtières du Sri Lanka contribueront peut-être à l’atteinte de ce but. Grâce aux exercices, ils sont plus conscients de l’importance d’être prêts à faire face aux catastrophes. De plus, nombre de collectivités ont demandé que ces programmes soient poursuivis et élargis. De nombreux villages du mouvement Sarvodaya ont même créé des comités d’intervention en cas d’urgence pour renforcer la résilience locale face aux catastrophes.

Entre-temps, la technologie et la formation ont été mises à l’épreuve au cours d’une vraie urgence. En septembre 2007, un tremblement de terre susceptible de provoquer un tsunami a amené le gouvernement à ordonner l’évacuation des régions côtières. La plupart des villages ont suivi cet ordre, sauf au moins une collectivité qui, après avoir communiqué avec le centre de Colombo grâce à la radio par satellite et aux téléphones compatibles Java, a préféré surveiller la situation. Les coordonnateurs des interventions d’urgence ont observé l’océan avant de décider d’évacuer la population. En fin de compte, il n’y a pas eu de tsunami. Le gouvernement avait réagi de façon exagérée, et le système a permis d’éviter l’évacuation coûteuse et inutile d’une collectivité.

Les défis de l’avenir : maintenir la capacité de réaction

Ce projet polyvalent a attiré l’attention sur les nombreuses difficultés qu’il faut régler pour que les systèmes d’alerte soient fonctionnels.

Il a donné l’occasion de tester pour la première fois le PAC dans un milieu multilingue. Les chercheurs ont souligné la nécessité d’améliorer et d’utiliser cet outil de communication essentiel. Ils ont aussi recommandé la création d’un groupe de travail spécial qui examinerait les sources de problèmes d’interopérabilité.

Les exercices ont montré qu’il était difficile d’assurer une formation efficace en faisant appel à des formateurs bénévoles. Un projet de suivi vise à remédier à cette lacune en offrant de la formation et des services connexes aux villages du mouvement Sarvodaya et aux hôtels longeant le littoral.

Autre défi : la brièveté de la capacité d’attention que peut avoir une société. En l’absence de crises et d’alertes, comment un pays — ou un village — peut-il maintenir en permanence au sein de sa population l’état de préparation nécessaire pour qu’elle ait la motivation et la capacité de réagir lorsque retentira la sirène ? On se propose de répondre à cette question dans le cadre du projet de suivi en préparant les hôtels et les villages à réagir à différents types de dangers, et non uniquement aux tsunamis, somme toute assez rares. 

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