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L’agriculture urbaine qui se développe dans plusieurs villes d’Afrique de l’Ouest et du Centre est confrontée à des contraintes qui limitent son essor. Dans ce chapitre, l’accent est mis sur la planification, indispensable pour une réelle prise en compte de l’agriculture urbaine par les politiques publiques, et sur les conséquences pour l’agriculture urbaine des stratégies générales de développement et des textes législatifs et réglementaires promulgués en vue d’autres objectifs.

Dans son introduction, ce chapitre esquisse une réflexion sur la place de l’agriculture urbaine dans le développement des villes. La première partie présente ensuite les méthodes de planification urbaine susceptibles d’améliorer le développement durable de l’agriculture urbaine par sa prise en compte effective dans le contexte du développement socio-économique local. Ces méthodes reposent sur l’implication de tous les acteurs du secteur dans l’élaboration des politiques, sur l’identification des problèmes majeurs et leur hiérarchisation et sur le choix des solutions appropriées pour les résoudre. La seconde partie applique ces principes généraux. Elle resitue d’abord la question de l’agriculture dans le contexte urbain, en précisant les enjeux et les dynamiques urbaines et en examinant le caractère durable de cette agriculture. Puis elle aborde les conditions spécifiques pour que l’agriculture urbaine trouve sa place dans les documents d’urbanisme : identifier une zone agricole et en définir les règles de fonctionnement. La conclusion du chapitre souligne la nécessité de l’innovation juridique dans le domaine de l’agriculture urbaine.

L’agriculture urbaine
dans le développement des villes

Les termes de référence du Réseau francophone pour l’agriculture urbaine en Afrique de l’Ouest et du Centre (Rfau/Aoc), mis en place par le Crdi, rappellent que cette agriculture contribue à plusieurs titres à la gestion de la ville :

– en participant à l’approvisionnement, surtout en produit frais ;

– en créant des emplois et des revenus, qui contribuent à l’équilibre social ;

– en améliorant l’environnement par une gestion spécifique des déchets ;

– en occupant des terrains qui font office de coupures vertes dans le tissu urbain et en participant ainsi à l’aménagement des espaces verts et à l’amélioration de la qualité de l’air.

Outre sa dimension strictement agronomique, l’agriculture urbaine permet de résoudre certaines questions sociales graves en jouant un rôle d’intégration (migration des ruraux, chômage endémique). Pourquoi son développement pose-t-il alors un problème? L’un des nombreux paradoxes de l’agriculture urbaine est d’être à la fois ancienne, quasi universelle et souvent en marge, sinon de la loi, du moins de la pratique ordinaire de l’urbanisme : la pratique sociale n’a pas (encore) fait évoluer le droit. Il y a probablement plusieurs raisons à cela.

• L’implantation de l’agriculture urbaine, dans et autour de la ville, se situe précisément là où s’opère la progression de la ville. Dans les pays développés, cela ne pose pas de problèmes, le découplage entre bassin de production et bassin de consommation étant quasiment total. L’agriculture périurbaine professionnelle y ressemble à l’agriculture rurale avec laquelle elle est articulée.

• Les pouvoirs publics n’interviennent pas, en général, dans l’organisation de l’approvisionnement. Les agriculteurs périurbains sont assez proactifs pour prendre des initiatives dans le domaine de la production (Bryant et Johnston, 1992). L’action traditionnelle des villes relève essentiellement de l’organisation des marchés physiques.

• Les politiques locales ont davantage planifié le développement économique que le développement social. L’espace agricole n’est pas un élément structurant des projets urbains.

• En outre, l’administration de l’espace se partage souvent entre le code rural et le code de l’urbanisme, fréquemment irréductibles l’un à l’autre. Dans l’espace périurbain, les contradictions sont particulièrement nombreuses et visibles et, le plus souvent, les conflits sont réglés au profit de la ville au sens strict. Les anciens jardins ouvriers ou familiaux, version européenne de l’agriculture urbaine tropicale, en ont largement fait les frais.Mais le plus important est sans doute que, dans le diagnostic des politiques publiques et dans la mise en œuvre des processus de planification, la concertation entre acteurs n’est souvent pas de mise. En effet, les populations les plus concernées par l’agriculture urbaine ne sont que peu représentées auprès du pouvoir urbain, qui privilégie d’autres groupes sociaux et d’autres enjeux. La planification mise en œuvre ces dernières décennies dans plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, traduction de la stratégie globale de développement, n’a guère tenu compte de l’agriculture urbaine, malgré tous ses avantages sociaux, économiques et environnementaux. Les conséquences en sont, d’une part, que les problèmes des acteurs sont négligés ou mal pris en compte avec pour corollaire que les solutions préconisées ne rencontrent pas l’adhésion, d’autre part, que le développement accuse un retard et que les ressources de la planification se perdent, d’autant plus que le constat de l’échec arrive avec quelques années de retard et qu’il faut alors recommencer tout le processus.

La méthodologie de la planification

Les organismes de développement ont instauré depuis quelques années des méthodes d’approche des problèmes, qui mettent l’accent sur la concertation et la participation des acteurs, notamment communautaires. Elles peuvent ainsi conduire à reformuler les politiques publiques et à mieux les appliquer. Par la prise en compte des problématiques exprimées par les acteurs eux-mêmes, elles permettent d’améliorer le secteur et facilitent l’accès aux ressources nécessaires. Elles peuvent être utilisées dans le cadre de l’agriculture urbaine pour son insertion véritable dans la définition, l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques centrées sur différents secteurs d’activité.

En premier lieu, nous considérons les méthodes de planification conventionnelles et les méthodes stratégiquement concertées, sur la base d’exemples mettant en évidence des processus de participation et de concertation — processus de planification et de gestion de l’environnement, consultation de ville, processus d’élaboration des plans locaux d’action environnementale (Plae) et des plans nationaux d’action pour l’environnement (Pnae). En second lieu, nous examinons certains mécanismes durables de concertation et de mise en réseau entre les acteurs de l’agriculture urbaine et périurbaine en Afrique de l’Ouest et du Centre.

L’évolution de la planification

La planification classique

Le schéma de planification dit classique se déroule en quatre phases : la collecte d’un grand nombre de données chiffrées (statistiques démographiques,emploi, branches économiques), le traitement des données et leur croisement, la rédaction d’un document de base, l’élaboration du plan proprement dit. Dans ce schéma, des spécialistes d’un secteur ou des experts multidisciplinaires sont mis à contribution pour définir un plan selon le cycle : définition du système, hiérarchisation, analyse préliminaire, identification, évaluation et comparaison des scénarios, choix du plan, processus de mise en œuvre.

L’analyse détaillée de cette procédure ainsi que les résultats obtenus, dans divers cas et à l’échelle mondiale, ont révélé les limites du schéma de planification classique. C’est pourquoi une nouvelle génération de méthodes de planification a été développée.

La planification stratégique

Ces nouvelles méthodes de planification s’appuient sur des outils simples et souples, compris et acceptés de l’ensemble des acteurs, y compris les bénéficiaires. Elles mettent l’accent sur l’implication de tous les acteurs dès le début du processus, aspect fondamental pour la réussite de l’exercice. Cette rupture avec les procédures classiques a donc consacré l’émergence de la planification dite stratégique concertée (tableau 5).

Les exemples de processus
de planification stratégique

Plusieurs processus de planification stratégique susceptibles d’intégrer l’agriculture urbaine dans le schéma de développement sont mis en œuvre actuellement.

La consultation de ville

La consultation de ville est une démarche d’expérimentation sociale d’un processus Agenda 21 dans les unités urbaines. Elle repose sur trois principes fondamentaux : la concertation et la coordination intersectorielle des activités, la participation communautaire et l’engagement municipal. La consultation de ville intègre dans sa démarche plusieurs outils de planification et des techniques d’analyse de la participation et de l’animation sociale. Elle a une fonction pédagogique de mise en réseau des différents acteurs du développement urbain dans la perspective du « penser globalement et agir localement » (think globally and act locally). La consultation de ville se déroule selon plusieurs étapes.

• Le profil environnemental. Les principaux objectifs de ce profil de l’agriculture urbaine sont la collecte de l’information, l’identification des problèmes prioritaires des acteurs du secteur, l’identification des acteurs clés et

des institutions à impliquer, le partage avec tous les partenaires du processus de planification et de gestion, les orientations et l’évolution de l’approche adoptée. La collecte et l’arrangement de toutes les informations liées à ce secteur se font par le biais d’outil de collecte de l’information comme la méthode accélérée de recherche participative (Marp), le focus group, l’observation participante, les interviews communautaires, la recherche documentaire, les enquêtes par questionnaire. A la suite de la collecte des informations, on effectue un exercice d’intégration et de mise en cohérence des données qualitatives et quantitatives, étape importantedans la perspective d’une complémentarité fonctionnelle des informations. Cette mise en cohérence peut se faire selon un processus continu d’interprétation ou de restitutions avec les acteurs.

Les acteurs clés et les institutions à impliquer sont :

– les producteurs (individus, groupements, coopératives), les intermédiaires, les transporteurs, les commerçants, à l’échelon local ou international ;

– les groupes communautaires (populations) et les organisations communautaires de base ;

– les industries chimiques (engrais) ;

– les collectivités locales pour la gestion des déchets, le développement, la planification et la fiscalité locale ;

– les acteurs des secteurs formels et informels des déchets ;

– les industries de transformation ;

– les chercheurs, les universitaires, les spécialistes de la gestion urbaine et de l’environnement ;

– les propriétaires terriens.

Le profil est un document d’évaluation participative et consensuelle de l’état de l’agriculture urbaine. Nous prenons ici l’exemple du profil • environnemental qui permet d’expliciter les relations entre l’agriculture et l’environnement dans la ville (voir l’encadré ci-dessous).

• La consultation de ville. La consultation de ville est une réunion organisée par les initiateurs de l’exercice de planification stratégique. Elle a trois objectifs principaux : la validation du profil environnemental ; l’identification des problématiques environnementales prioritaires ; la mise en place des groupes de travail thématiques, dont le nombre sera fonction des problématiques identifiées. L’organisation d’une consultation de ville supposeune large diffusion du profil environnemental dans la communauté des acteurs du développement urbain (public, privé, société civile) et une bonne compréhension de l’exercice de planification par les autorités municipales. La consultation de ville peut durer un ou deux jours selon le degré de mobilisation des acteurs et la taille de la ville.

• L’élaboration et la mise en œuvre des plans d’action municipale (Pam). Le plan d’action est beaucoup plus orienté vers l’exécution. Il est flexible, peut s’accommoder de changements et s’adapte aux différences géographiques. Sa formulation et son exécution dépendent de l’engagement des acteurs et de leur capacité à générer et à mobiliser des ressources. Le plan d’action s’élabore après avoir défini les problèmes prioritaires, clarifié ces problèmes et formulé les stratégies.

• Les problèmes prioritaires. L’objectif est de concentrer les efforts sur des problèmes prioritaires, dont les conséquences sont néfastes, et d’affecter les ressources limitées disponibles à leur résolution. Sont considérés comme problèmes prioritaires les problèmes intersectoriels, à long terme, récurrents, qui affectent de nombreux ou de vastes espaces géographiques. Les critères de sélection sont la gravité des conséquences sanitaires, l’importance de la perte de productivité urbaine, l’influence sur la consommation non durable des ressources et les impacts irréversibles. Le nombre de problèmes prioritaires doit être limité, notamment par rapport aux disponibilités financières.

• La clarification des problèmes. Un exercice de clarification des problèmes est nécessaire selon leur nature : quel est le type de problème (de gestion, technologique, financier, institutionnel ou autre)? sa durée (phénomène passager, problème à long terme, structurel ou cyclique)? son impact (social, économique)? quels sont les frais engendrés (directs ou indirects)? les conséquences à long terme qui ne peuvent être évaluées en terme monétaire? Quelles sont ses causes fondamentales? ses acteurs à l’échelon politique, institutionnel, managérial? Quel rôle peuvent-ils jouer et quels sont les instruments d’exécution dont ils disposent?

• La formulation de stratégies. C’est lors de cette étape que sont examinées les options stratégiques : les stratégies passées et présentes sont analysées avant d’entreprendre les actions sur le terrain. La mobilisation de groupes de travail sur une durée raisonnable, avec des réunions espacées et flexibles, doit permettre de définir ces plans d’action municipale en fonction des besoins et des possibilités de financement. Cela suppose d’identifier et de contacter les guichets de financement disponibles sur le plan national, par l’intermédiaire de la municipalité et d’un comité de pilotage, reconnu officiellement, chargé de la coordination et des orientations stratégiques de l’exercice. Il est possible d’envoyer des consultants de manière ponctuelle, pour recueillir certaines informations et analyser certains aspects clés, afin d’alimenter la réflexion des groupes de travail. Les groupes de travail assu-rent le passage des plans d’action municipale conçus sous forme de fiches par activité en documents de projet. Le succès de cette étape dépend de la maîtrise des procédures et des mécanismes d’accès aux fonds des guichets de financement.

Les partenaires du projet doivent amener la municipalité à faire siens des projets d’investissement et à les inscrire dans le budget municipal avec sa participation en nature ou en espèces. Une phase dite de postconsultation donne lieu à la mise en œuvre concrète des projets d’investissement. La mise en œuvre des plans d’action doit être fondée sur un processus de validation communautaire en deux étapes. Dans la première, il s’agit de lancer, auprès des communautés ciblées, un diagnostic participatif par la méthode accélérée de recherche participative, le focus group ou la stakeholders analysis. La seconde étape consiste à organiser des forums communautaires pour restituer les résultats de la méthode accélérée de recherche participative ainsi que les conclusions des groupes de travail qui auront fait l’objet de plusieurs échanges. L’objectif assigné à la validation communautaire est de tester l’acceptabilité sociale des plans d’action municipale.

La consultation de ville est un exercice de planification stratégique concertée, largement expérimenté durant ces dernières années par le Cnueh (Centre des Nations unies pour les établissements humains), le bureau pour l’Afrique du Pgu (Programme de gestion urbaine) et l’Iagu (Institut africain de gestion urbaine).

Le processus de planification et de gestion de l’environnement

Le processus de planification et de gestion de l’environnement (Ppge) a été lancé par le Programme cité durable (Pcd) du Cnueh. Cette démarche met l’accent sur les interactions environnement-développement. Elle est fondée sur la participation du public, du privé et des groupes communautaires et traite les aspects intersectoriels et interorganisationnels, en privilégiant les réponses qui viennent de la base et en insistant sur le renforcement des capacités locales. Elle est mise en œuvre dans plus de vingt villes à travers le monde depuis 1991.

Le processus est une séquence d’activités connectées, sur un schéma logique et pratique, avec un certain nombre de productions importantes pour l’évolution du projet. Le processus se déroule selon trois phases.

• Le lancement et l’évaluation. C’est une période initiale qui peut durer neuf mois et comprend les activités suivantes :

– identification et mobilisation des participants et partenaires du projet ;

– familiarisation des partenaires du projet avec les concepts du processus de planification et de gestion de l’environnement et les approches « cité durable » ;

– préparation d’un profil environnemental et identification préliminaire des problèmes environnementaux prioritaires ;

– identification des ressources, outils et informations disponibles et élaboration d’un système d’information géographique et d’un système d’information de gestion environnementale (environment management information system, Emis) spécialement adapté aux besoins de la ville ;

– organisation et tenue d’une consultation de ville ;

– installation des groupes de travail par thème prioritaire.

• La stratégie et le plan d’action. Cette phase peut durer de quinze mois à deux ans. C’est une période d’analyse, de discussion et de négociation intenses dans les groupes de travail. Le nombre, l’objectif et le statut des membres dans ces groupes changent et évoluent au fil du projet. Les groupes de travail restent l’aspect principal du Programme cité durable. Chaque problème prioritaire identifié est défini et détaillé pour atteindre un consensus sur les stratégies appropriées à mettre en œuvre pour le traiter. A partir de ces stratégies, des plans d’action sont préparés puis soumis aux organisations et aux groupes impliqués dans leur mise en œuvre. Il est souhaitable que de petits projets de démonstration soient entrepris pour tester les approches développées : quelques actions du plan peuvent être ainsi transcrites en projet. Toutes ces activités doivent être menées graduellement, de façon pragmatique et coopérative. Il est aussi possible de conduire des opérations visant à renforcer les capacités institutionnelles et à développer les ressources humaines.

• Le suivi et la consolidation. Sans durée précise, c’est une période de suivi et de mise en œuvre. Les stratégies et les plans d’action résultant des groupes de travail sont améliorés afin de définir un cadre de gestion environnementale à l’échelle de la ville et une stratégie de développement urbain. Les projets d’investissement sont traités dans le détail, après une analyse rigoureuse, et un plan de mobilisation des ressources est arrêté. La tâche d’institutionnalisation du processus, lancée lors de la deuxième phase, est poursuivie de même que les activités de formation et de développement institutionnel.

L’institutionnalisation du processus de planification et de gestion de l’environnement repose sur deux préalables : la reconnaissance institutionnelle du comité de pilotage (arrêté municipal, avis consultatif au sein du conseil municipal, présence effective de tous les acteurs du développement urbain dans le comité) et l’appréciation des plans d’action municipale comme formant un cadre stratégique dans lequel doivent s’insérer toutes les initiatives de développement local. Ainsi, l’interaction est rendue plus facile entre les pôles de décision et les organes d’exécution dans les administrations urbaines. Enfin, des rencontres et des ateliers régionaux ou nationaux sont organisés pour reproduire le processus dans d’autres villes en tenant compte de l’expérience acquise dans la mise en œuvre du projet.Les structures de mise en œuvre du processus sont le groupe consultatif, les groupes de travail et le comité de pilotage. Le groupe consultatif est la première structure à être formée pour la consultation de ville et l’identification des problèmes prioritaires.

Le groupe consultatif est ensuite élargi pour former un groupe de travail bien structuré avec des procédures opérationnelles formelles. Le groupe de travail n’est pas organisé en fonction des institutions, des professions ou des disciplines. Ses membres proviennent d’organisations et de groupes des secteurs public, privé et communautaire pour assurer une participation active de tous les acteurs dont la coopération est nécessaire. Les membres du groupe de travail doivent posséder l’expertise ou l’information concernant la problématique pour traiter le problème et pour développer des stratégies de gestion et des plans d’action. Ils doivent avoir des responsabilités liées à cette problématique, c’est-à-dire contrôler les instruments de gestion du problème, et porter un intérêt aux questions et aux stratégies environnementales ainsi qu’aux plans d’actions.

La participation de tous les membres, experts et non, offre la possibilité d’établir un consensus. Les membres constituent le relais entre le groupe de travail et les acteurs. Ils doivent apporter au groupe de travail les idées, points de vue, propositions, expertises et centre d’intérêts de leurs structures respectives. Ils doivent prendre les décisions.

Au fur et à mesure que les travaux du groupe de travail progressent (clarification des problématiques, analyse des options, élaboration des stratégies et des plans d’action), de nouveaux rôles et de nouvelles compétences peuvent s’avérer nécessaires, ce qui conduit à identifier de nouveaux acteurs.

Pour assurer la cohésion de groupe et une participation productive, l’expérience suggère un maximum de 10 à 12 membres et un minimum de 7 membres. Pour maintenir et promouvoir la participation de tous les acteurs, il peut être nécessaire de mettre en place :

– des réunions élargies du groupe de travail sur des sujets spécifiques, où d’autres acteurs sont conviés ;

– des miniconsultations, des réunions à l’échelle de la ville sur un problème spécifique, où sont invités tous les acteurs possibles ;

– des ateliers spécifiques plus techniques ;

– des sous-groupes du groupe de travail qui ont pour mandat de traiter d’un problème spécifique et qui peuvent s’adjoindre d’autres membres ;

– des réunions consultatives communautaires sur un problème spécifique d’une zone donnée, qui ont pour objectif de stimuler une large participation, spécialement des acteurs d’autres secteurs que le secteur public ;

– des projets de démonstration, engagés par le groupe de travail, dont la petite taille permet de mettre en place une équipe spéciale qui comprend plusieurs types d’acteur.Chaque groupe de travail a un coordinateur désigné. S’il y a plusieurs groupes de travail, un groupe de travail de coordination rassemble les coordinateurs des groupes de travail spécifiques dans un forum qui facilite l’échange de leurs stratégies et de leurs résultats. Aussi, selon la complexité des problèmes et la technicité requise, un comité de coordination technique peut être mis en place pour aider le groupe de travail à comprendre les plans sectoriels, pour renforcer sa coordination et l’aider à capter l’attention des décideurs.

Le processus du groupe de travail est construit sur le principe de base simple de la participation intersectorielle dans la planification et la gestion de la prise de décision. La structure générale repose sur trois fonctions principales : la fonction de soutien politique ; le consensus dans la fonction de prise de décision ; la fonction de coordination.

Les groupes de travail sont au centre de la mise en œuvre d’un projet du Programme cité durable. Les groupes de travail sont normalement opérationnels juste après la consultation de ville sur la base des travaux préparatoires à la consultation et durant la consultation. Ils le restent tout au long de la mise en œuvre du processus de planification et de gestion de l’environnement et sont la base de l’institutionnalisation du projet à long terme.

Les problématiques environnementales prioritaires, identifiées et formulées durant la première phase du projet puis hiérarchisées et confirmées lors de la consultation, deviennent la base de travail de ces groupes. Chaque groupe de travail traite d’un problème spécifique.

Un comité de pilotage composé de dirigeants politiques, administratifs et communautaires, de représentants des principales agences de financement et d’acteurs stratégiques peut mobiliser un fort soutien politique. Un comité de pilotage mis en place dès le début permet de stimuler l’appui politique nécessaire au lancement du processus. Le comité de pilotage peut aussi jouer un rôle important de soutien aux groupes de travail spécifiques.

La consultation de ville dans le Programme de gestion urbaine

La consultation de ville est utilisée par le Programme de gestion urbaine dans un processus moins long, qui dépend du contexte local. Le maître mot étant l’implication de la population dans la prise de décision, les consultations de ville sont mises en œuvre sur la base d’une demande locale et des priorités définies par la population (figure 1). Elle débute par une intense activité de préparation lors de laquelle le profil est élaboré. Les thématiques clés du Programme de gestion urbaine autour desquelles s’orientent les consultations de ville sont la pauvreté, la gouvernance, l’environnement et le genre comme thème transversal. Actuellement et dans le cadre de la thématique environnementale, un vaste programme de consultation de ville est mis en œuvre dans sept villes de l’Afrique de l’Ouest par le Réseau francophone

pour l’agriculture urbaine en Afrique de l’Ouest et du Centre, abrité par l’Iagu. Des études de cas et des profils sont élaborés sur la problématique foncière et la réutilisation des eaux usées dans l’agriculture urbaine. Elles seront présentées lors de la consultation de ville où le plan d’action sera élaboré avec la hiérarchisation des actions à mettre en œuvre et leurs acteurs. La mobilisation des ressources, tant locales qu’externes, est suivie par la mise en œuvre et le suivi-évaluation.

Les plans locaux d’action environnementale
et le plan national d’action pour l’environnement

L’élaboration des plans locaux d’action environnementale (Plae) est aussi une démarche efficace pour gérer l’environnement urbain. Ces plans combinent l’évaluation des conditions environnementales locales sous forme d’audit et l’identification des problèmes prioritaires, auxquels sont associésdes politiques locales appropriées et des investissements nécessaires. A travers ce processus les planificateurs peuvent évaluer la nature et l’importance de l’agriculture urbaine, les potentialités de l’intégration de l’agriculture urbaine dans la gestion des déchets urbains, les stratégies de gestion du sol et toutes les autres contraintes. L’élaboration ou la révision, à l’échelon national, des plans d’action environnementale peut être l’occasion d’améliorer la gestion des ressources naturelles par l’intermédiaire de l’agriculture urbaine.

Le plan local d’action environnementale est un outil de planification, de suivi et de gestion d’actions identifiées et hiérarchisées par les populations. Il constitue un document de référence pour les planificateurs et comporte un ensemble de projets. Il se fixe un horizon de trois ans avec des objectifs à plus long terme. Dans sa stratégie, les premières actions environnementales sont exécutées dans le très court terme (deux ans). Son processus d’élaboration comporte plusieurs étapes.

• La journée de dialogue public. Elle est organisée pour identifier les problèmes environnementaux et sensibiliser les populations à leur sujet. C’est l’occasion de partager des expériences, de mettre au jour les conflits que peut soulever la gestion de la ville, mais aussi de cerner les problèmes qui préoccupent le plus la population.

• L’établissement d’un schéma de la ville et du territoire communal.

• L’atelier municipal de planification. Cet atelier est organisé pour clarifier le profil environnemental de la ville, les causes et les conséquences des problèmes, leur localisation, leurs solutions et les initiatives locales. Il s’agit :

– de rappeler les problèmes d’environnement ;

– de classer les problèmes selon leurs causes, leurs effets et les priorités ;

– de localiser les problèmes dans la ville ;

– de récapituler les expériences et les solutions locales ;

– de définir les objectifs importants ;

– d’identifier les actions prioritaires ;

– d’établir un plan programme.

• L’atelier de planification d’actions. Les acteurs concernés se regroupent par action prioritaire ou par thème pour concevoir le microprojet : objectifs, activités de réalisation et de maintenance, durée et programmation, exécutants, coûts de réalisation et de maintenance.

• Les fiches et la convention des microprojets. C’est le dossier de projet à soumettre éventuellement à l’assistance technique ou financière nationale ou internationale. La fiche synthétise le plan d’opération du microprojet : plan de la ville et localisation du projet, objectifs et description succincte, bénéficiaires, actions menées et proposées, délais, contributions locales ou sollicitées. La convention est l’acte d’engagement signé par les parties concernées sur des éléments de négociation clairs. Le programme municipal, quiregroupe tous les schémas, plans programmes et plans d’opération, est présenté aux acteurs ayant participé aux différentes phases pour approbation.

Une variante de cette procédure consiste à élaborer un document préliminaire statuant sur l’état des lieux concernant tous les problèmes environnementaux de la ville. Ce document de base, audit environnemental, est discuté, amendé et complété lors d’un atelier local de planification. Des enquêtes complémentaires sont effectuées pour recueillir l’avis de la population sur l’état de l’environnement, la hiérarchisation des problèmes, ses engagements techniques et financiers pour résoudre les problèmes majeurs. Sur cette base, des plans d’action sont élaborés et soumis à nouveau aux différents acteurs par le biais d’une seconde consultation locale de restitution. Ce schéma a été utilisé pour élaborer les plans départementaux et régionaux d’action pour l’environnement au Sénégal.

La synthèse de plusieurs plans locaux d’action environnementale élaborés à l’échelon national constitue le plan national d’action pour l’environnement (Pnae), qui peut être enrichi par l’organisation d’ateliers de concertation sur des thématiques spécifiques, importantes à l’échelle nationale. La plupart des pays d’Afrique subsaharienne sont impliqués dans l’élaboration de plans nationaux d’action pour l’environnement.

Les réseaux et leur mise en place

Le réseau désigne des types de relations précises, dynamiques et transversales. Il est le lieu où émergent des idées et des innovations, dont la mise en œuvre selon le contexte serait aléatoire. Il est le moyen, permanent ou non selon les circonstances, de communication et d’échange autour de centres d’intérêts communs à plusieurs organisations.

Le réseau n’est pas :

– uniquement un ensemble de relations entre plusieurs personnes physiques ou morales ;

– une organisation qui, par définition, est une entité formelle réunissant des personnes physiques ou morales autour d’objectifs affichés et collectivement acceptés et fonctionnant selon des règles, normes et valeurs librement consenties à travers un centre de commandement ;

– une fédération d’organisations représentées par des rapports de partenariat ou de relations informelles (personne, structure).

Le réseau favorise des relations transversales dynamiques et suscite des échanges, qui valorisent les expériences et les innovations (dissémination, réplication, gestion du savoir, capitalisation). Il augmente le pouvoir de négociation des structures qui le composent. Il améliore la coordination et l’efficacité des programmes mis en œuvre. Il permet de rationaliser et d’optimiser l’exploitation des ressources, propres ou externes, mobilisées par lesorganisations. Il offre une vision d’ensemble du secteur. Le réseau ne remet pas en cause l’identité des organisations qui le composent, ni leur autonomie de décision ou leurs règles de fonctionnement. Le réseau n’impose pas une relation hiérarchique entre les organisations bien qu’il puisse impliquer une structure légère de coordination ou de pilotage des activités.

Les conditions d’émergence des réseaux sont multiples : le souhait du bailleur ou du partenaire financier de voir se créer un réseau associant un ensemble d’organisations à l’échelon national, régional ou international ; la nécessité d’asseoir une stratégie de mobilisation des ressources ; l’existence de circonstances particulières.

Les réseaux qui s’intéressent à l’agriculture urbaine et périurbaine dans la zone francophone de l’Afrique de l’Ouest et du Centre sont nombreux. Au Sénégal, il en existe plusieurs : le Conseil national de coordination et de concertation des ruraux (Cncr) ; le Réseau sénégalais d’agriculture durable (Resad) ; le Réseau Afrique 2000 ; le Réseau africain pour le développement intégré (Radi) ; le Réseau pour la protection naturelle des cultures (Rpnc) ; l’Union nationale des coopératives agricoles du Sénégal (Uncas) ; le Réseau pour le développement participatif de technologies.

D’autres réseaux ont une vocation sous-régionale, voire internationale, comme le Conseil des responsables de recherche agronomique en Afrique de l’Ouest et du Centre (Coraf) et le Réseau francophone pour l’agriculture urbaine en Afrique de l’Ouest et du Centre (Rfau/Aoc).

Les politiques publiques

Même si actuellement les villes ou les Etats n’ont pas une véritable politique de l’agriculture urbaine, ils interviennent de multiples façons sur cette agriculture. De nombreux textes — codes, règlements, lois — ont une influence sur certaines de ses composantes. Nous proposons ici une analyse synthétique de quelques-uns de ces textes (voir l’encadré ci-dessous), où nous distinguons les textes réglementaires — dont la durée de vie est généralement longue et qui ont besoin d’un toilettage périodique — et les politiques élaborées en fonction d’enjeux qui prennent de l’importance à certains moments.

La mise en œuvre de la planification

Une planification rénovée, conduite avec la participation de tous les acteurs, peut imposer le maintien de l’agriculture urbaine comme projet collectif et condition d’un développement urbain plus équitable. Les références sont encore limitées : les espaces agricoles sont rarement protégés en milieu urbain et cette protection passe par une prise de conscience des nouveaux enjeux de l’habitabilité urbaine.

L’agriculture dans la ville :
acteurs, enjeux et projets pour la ville

L’autonomie alimentaire

Responsable de la sécurité générale des citoyens, l’Etat doit mettre en place les conditions générales propres à une politique d’approvisionnement et de distribution alimentaires. Les bassins de production de proximité offrent plus de garanties que les importations ou les zones rurales éloignées, les systèmes logistiques risquant d’être déstabilisés lors de crises géopolitiques. En corollaire, surtout si la surface cultivable par habitant est faible (le seuil critique est de l’ordre de 0,3 ha par habitant), l’Etat doit élaborer des règles de protection de l’espace cultivé, qui s’imposent à tout le territoire, donc aux villes.

Ce problème de rareté se pose à l’échelle des villes : c’est en effet celle du territoire vécu par les habitants et aussi celle de la planification opératoire (voir la première partie). Compte tenu de la compétition entre projets de développement, il faut d’abord que l’Etat définisse des règles du jeu intransgressibles et qu’il dispose des moyens de faire respecter la loi.

Enfin, à l’échelle des ménages, l’approvisionnement alimentaire peut être assuré par le marché ou par l’autoconsommation. L’approvisionnement hors marché concerne soit des entités sociales autonomes (économie domaniale), soit des ménages qui ne disposent pas des ressources monétaires d’accès au marché. Ils sont donc amenés à produire leur propre consommation et ne peuvent le faire que s’ils disposent d’accès aux ressources ad hoc, en premier lieu la terre et l’eau. A cette échelle familiale, de nombreux pouvoirs politiques ont régulé l’accès à la terre des plus pauvres³ ; de telles mesures ont été prises en Asie de Sud-Est après la crise boursière de 1997.

La gestion des déchets urbains

Les déchets urbains ont trois destinations :

– le rejet pur et simple dans les espaces périurbains vides, terrestres (zones à faible peuplement ou zones spécialisées) et aquatiques (fleuves et mer pour les eaux brutes d’assainissement) ;

– le recyclage des déchets biologiques, utilisables dans l’agriculture, qui suppose le maintien de la sécurité des aliments. La composition complexe des déchets modernes rend plus difficile ce recyclage ;

– l’incinération après le tri et le traitement des eaux, qui sera sans doute de plus en plus pratiqué dans les pays développés, l’opinion publique acceptant de moins en moins le recyclage.

3. Jadis, en Europe de l’Ouest, avec les terrains communaux et le droit de vaine pâture, de glanage (après récolte des grains) et d’affouage (collecte de bois de chauffage), les pauvres de la communauté paroissiale avaient accès à ces ressources (Fleury, 2001).L’utilisation agricole des déchets urbains et des eaux usées exige une grande vigilance, comme l’a montré le grave accident de Santiago du Chili en 1989, où une épidémie de choléra s’était déclarée à partir de salades irriguées aux eaux usées (Fleury, 2001). C’est un contexte particulièrement favorable au développement de controverses à fondement idéologique, ce qui en rend l’approche plus difficile en planification : c’est ainsi que l’agriculture sur les champs d’épandage d’eaux usées est actuellement interdite dans presque toute l’Europe pour des raisons objectives (métaux lourds), mais aussi largement subjectives (manger des déchets!).

La sécurisation environnementale

Certaines formes d’agriculture, lorsqu’elles occasionnent des nuisances olfactives (élevages hors sol, petits élevages familiaux), altèrent fortement l’habitabilité. La pollution des sols engendre celle des eaux : la protection des ressources en eau, qui sont fréquemment des eaux de surface, est également importante.

Des exemples récents montrent les risques résultant de l’absence de contrôle de l’urbanisation des espaces agricoles : inondations et coulées de boues au Venezuela en 1999 (Fleury, 2001), pollution des ressources en eau par la croissance des favelas à São Paulo actuellement. Certains de ces environnements altèrent la qualité des produits, comme le voisinage d’axes routiers responsables de la dégradation de la qualité de l’air, notamment de pollution par le plomb des supercarburants (Fleury, 2001). La reconnaissance par le public et les acteurs des risques induits par ces relocalisations de l’agriculture est encore très limitée.

Les enjeux sociaux

La population urbaine est, par définition, diversifiée :

– du point de vue des revenus : on trouve en ville les revenus les plus élevés, souvent associés aux fonctions de direction politique et économique et parfois aux statuts traditionnels, mais aussi les plus bas, au sein du prolétariat ;

– du point de vue des activités : on y pratique des activités qui couvrent l’ensemble des secteurs secondaires et tertiaires, surtout importants dans les métropoles, le secteur primaire, dont l’agriculture, n’y est habituellement pas à sa place ;

– du point de vue de la légitimité de sa présence : la forte expansion urbaine contemporaine est surtout liée à l’immigration, généralement de paysans sans qualification autre qu’agricole : c’est le cas dans les pays développés, avec l’immigration mexicaine, aux Etats-Unis et au Canada, ou maghrébine, dans le sud de l’Europe, mais aussi dans les pays en développement — Guinéens au Sénégal, Burkinabés et Maliens en Côte d’Ivoire, Egyptiens, Syriens et Palestiniens au Liban (Fleury, 2001) ;

– du point de vue de son sentiment d’appartenance à la ville : chaque communauté a une perception différente de son appartenance à la collectivité urbaine.

Spontanément, la population dominante a tendance à refuser cette diversité sociale. Dans les cas extrêmes, le pouvoir local a recours à l’expulsion, mais la réponse la plus courante est la ségrégation spatiale (Fleury, 2001). On distingue ainsi :

– au centre-ville, le bâti lié aux fonctions politiques et économiques et l’habitat correspondant à ces activités ;

– dans des quartiers périphériques, l’habitat des actifs à revenu moyen ou faible ;

– l’habitat aisé dans des espaces choisis de proximité (la campagne, le bord de mer, la proche montagne), cette localisation repose sur le développement ad hoc des réseaux viaires, principalement automobiles ;

– l’installation des plus pauvres et des migrants dans les franges, mal équipées et faiblement contrôlées socialement, dans un habitat précaire (bidonville). C’est un site d’élection de l’agriculture urbaine, près d’activités nécessaires au fonctionnement urbain, mais insalubres et socialement rejetées.

Selon les pays et les réglementations, ces processus seront acceptés ou non. En Tunisie, par exemple, des implantations précaires (gourbivilles) se mettent sous la protection du président pour transgresser le droit commun. Ailleurs, au contraire, le pouvoir détruit périodiquement ces implantations (déguerpissement). Dans les pays développés, le contexte politique ne permet plus le développement des bidonvilles, remplacés par une urbanisation sommaire (Fleury, 2001).

L’agriculture et la ville : coexistence et reconnaissance

Face à ces enjeux, la capacité de l’agriculture urbaine à améliorer la qualité de vie de la ville et son habitabilité a besoin d’être reconnue par les aménageurs. La première étape est naturellement d’organiser la coexistence d’espaces agricoles et d’espaces urbanisés mais, au-delà, le principal enjeu politique est la reconnaissance mutuelle de l’unité de la ville par les différentes entités sociales et spatiales. En effet, la dynamique urbaine est forte et, pour convaincre le pouvoir politique, il faut que l’agriculture apparaisse comme nécessaire au fonctionnement urbain.

L’analyse des besoins de l’agriculture est essentielle dans la réflexion planificatrice. Il faut également répondre à la question des processus de reconnaissance mutuelle des différents groupes sociaux et identifier les instruments propres à la faire progresser (entre autres le paysage). C’est bien l’enjeu de la planification stratégique, telle qu’elle est analysée dans la première partie : réussir à définir et à mobiliser ces instruments pour aboutir à sa reconnaissance.

Les dynamiques urbaines

L’intervention directe du pouvoir politique est vieille comme la ville, puisque la ville est précisément le siège du pouvoir. Elle relève de trois domaines : l’affirmation de la délimitation territoriale (régime fiscal et politique), l’accompagnement des grands investissements et la mise en place de la représentation du pouvoir (urbanisme, architecture). Cette dernière caractéristique est visible dans beaucoup de capitales et constitue réellement un argument politique (Fleury, 2001), souvent invoqué contre l’agriculture par les responsables municipaux qui veulent une ville propre et moderne et qui pensent que l’agriculture en ville est archaïque. Les modalités d’intervention de la puissance publique se traduisent surtout par des réglementations.

La ville, entre initiatives individuelles et action du pouvoir politique

Les villes modernes sont principalement produites à l’initiative d’entrepreneurs, qui leur ont donné leur identité propre (villes commerçantes, industrielles, etc.). Leur action ne vise jamais la conception d’ensemble de la ville, mais elle donne un rôle de médiation privilégiée à la rente foncière, dont l’élévation est un facteur fort de rejet de l’agriculture. La rente foncière, accaparée surtout par les propriétaires fonciers, a une légitimité largement reconnue⁴.

L’agriculture paysanne a contribué aussi à la construction urbaine. En Europe, elle a souvent utilisé la disponibilité de la main-d’œuvre familiale et l’équipement de l’exploitation (champs et bâtiments) pour développer des activités artisanales⁵. Dans de nombreuses villes africaines, elle a aussi imposé ses pratiques (l’élevage en ville, etc.). Le caractère diversifié de l’agriculture n’est pas toujours pris en compte dans les définitions de l’agriculture, par exemple dans les codes ruraux.

Entre ville et espace rural, le périurbain

Comme l’a énoncé le premier chapitre, l’effet incontrôlé de la rente foncière est d’engendrer la friche sociale, c’est-à-dire une solution de continuité entre des usages organisés agricoles et les usages urbains. Les couronnes périurbaines sont par essence mobiles : l’agriculture y est en permanence en situation de voir son espace investi. Parfois, elles accueillent des fonctions

4. L’innovation sociale des entrepreneurs continue d’opérer, comme le prouve en Europe la réussite des nouveaux centres de vie dans les périphéries urbaines (zones commerciales, cinémas, restaurants) qu’aucun urbaniste n’aurait osé pronostiquer (Dubois-Taine et Chalas, 1997). Cela montre la capacité de l’initiative privée à bien anticiper la demande collective. Les villes, surtout les plus grandes, accueillent les pouvoirs politiques, qui veulent généralement se faire reconnaître des habitants par la qualité sémiologique de l’urbanisme ; en général, leur intérêt se limite au centre-ville.

5. La forme urbaine est alors celle de la ville diffuse, résultant de la coexistence de multiples petits pôles d’urbanisation. Ce concept a été formalisé par l’urbaniste italien B. Secchi (Fleury, 2001).qui leur confèrent une protection, par exemple des résidences de loisir, mais le plus souvent elles sont envahies par des activités urbaines nuisibles, de voisinage désagréable, ou ouvertes à l’habitat précaire.

La présence de ces activités désorganise l’agriculture, qui tend à se retirer. L’agriculture n’a pas de place dans la ville, sauf comme instrument de gestion d’espaces inconstructibles ou en attente d’urbanisation. Toutes ces activités périurbaines sont peu à peu repoussées par la progression du tissu urbain (densification). Le périurbain est l’espace où s’opère une déterritorialisation rurale, suivie d’une reterritorialisation urbaine. Son avenir n’étant pas encore déterminé, il constitue un lieu de conflits d’appropriation, mais aussi d’invention sociale.

On peut remarquer qu’il existe d’autres systèmes régulateurs efficaces pour éviter la friche sociale et assurer le maintien de l’état agricole organisé. C’est le cas du régime français de tenure appelé fermage : en liant la redevance de bail au système de production agricole, il la déconnecte de la valeur foncière, le terrain reste cultivé tant qu’il est cultivable, c’est-à-dire tant que son lien matériel à l’espace agricole est assuré.

Le moteur d’évolution de la ville : les crises sociales

Bien des transformations de la ville, en particulier la reconstruction de ses rapports à l’agriculture, se sont produites à la suite de profondes crises sociales d’adaptation. C’est souvent la condition pour convaincre les groupes dominants de modifier leur manière d’organiser le devenir urbain.

Dans les pays en développement, il y a eu des crises, notamment la confrontation entre la ville de type européen et la ville locale. La crise contemporaine vient d’un cumul de processus : une tendance profonde des populations rurales à migrer vers la ville afin de connaître des conditions de vie meilleures, mais aussi en réponse aux changements climatiques (sécheresse) et aux événements politiques (guerres civiles).

La proportion d’habitants qui n’ont pas accès au marché est devenue assez forte pour provoquer dans les grandes villes une crise urbaine. Leurs besoins alimentaires sont trop forts pour qu’ils prennent beaucoup de précautions de droit : la friche sociale et les terrains insalubres ont ainsi trouvé preneur. De fait, l’usage illégal des friches agricoles sociales est toléré⁶. Ce n’est pas tant l’usage en soi que craignent les spéculateurs fonciers que la légitimation d’un droit ; il relève de l’Etat d’assurer la durabilité de la ville en développant des dispositifs ad hoc en faveur de l’habitat social⁷. C’est précisément l’enjeu de la planification que de projeter sur la ville d’autres règles et d’autres formes.

6. On observe ainsi en France une tolérance vis-à-vis des implantations illégitimes, temporaires ou durables, des gens du voyage ; cela fait obstacle à nombre d’usages, mais pas réellement à celui de construire (Fleury, 2001).

7. La récente loi française Solidarité et renouvellement urbain en est un exemple.

Les conceptions de la ville qui sous-tendent la planification

La conception des villes oscille entre deux pôles d’organisation spatiale, la ville horizontale et la ville verticale, distinctes au premier abord par la densité de population et la forme du bâti.

La première est faite d’une multitude de maisons individuelles avec jardin, faciles à construire, qui ont généralement la faveur des habitants. Elle engendre des coûts d’infrastructure, provoque une pollution liée à la circulation automobile et consomme beaucoup de surface. Elle n’est pas propice à une vie sociale développée mais favorise l’intimité familiale, et les jardins sont le lieu de pratiques agricoles souvent très recherchées. La structuration spatiale de la ville est surtout définie par le réseau interurbain et intra-urbain des voies, ferrées ou routières. Même dans le cas où l’espace vert est très privatif, on commence à admettre l’utilité de coupures vertes, qui cassent la monotonie de la ville et accèdent au rang d’équipement structurant.

A l’opposé, la ville à forte densité privilégie les immeubles de grande hauteur, qui libèrent au sol de vastes surfaces non bâties disponibles pour des espaces verts. Les atouts environnementaux sont nombreux : réduction des coûts et des nuisances liés à la circulation, meilleur partage de la lumière, abaissement des coûts grâce à l’industrialisation de la fabrication de la ville, collecte et traitement des déchets. Ce choix a souvent été fait pour répondre aux grandes crises de logement, comme en France dans l’après-guerre et dans la période de forte immigration, où les pouvoirs publics ont assumé la direction de l’urbanisation. Les habitants en apprécient certains aspects (simplification des tâches, sécurité, proximité), mais regrettent l’excès de vie collective par rapport à la vie familiale. Si l’urbanisme est bien maîtrisé, cette forme libère de vastes espaces au sol. Dans le passé, ils ont plutôt été dédiés à des espaces verts publics, conçus comme un service collectif.

Jusqu’à présent l’agriculture a rarement constitué un projet local. En effet, la production alimentaire relève essentiellement de l’initiative privée. Ce point de vue évolue de nos jours et pose la question nouvelle de la durabilité de l’agriculture dans ce contexte.

L’agriculture urbaine, système durable?

La ville durable doit assurer des conditions de vie meilleures à tous ses habitants et leur permettre de participer aux décisions collectives. Les espaces ouverts en sont l’un des éléments clés. L’agriculture peut les occuper, mais est-elle en soi durable?

L’agriculture urbaine : un état social transitoire?

La pérennité de l’agriculture urbaine dans sa fonction de production hors marché n’est pas avérée parce que le statut social des populations qui la pra-tiquent n’est pas stable. La population immigrante, qui en est souvent actrice, vit l’insertion dans un autre milieu culturel, voire dans une autre civilisation, celle de la ville. Même déterminé par la nécessité économique, le changement est souvent irréversible, sauf quand l’application du droit le contrôle étroitement (contrats de travail très stricts, interdiction de l’immigration familiale). La population locale à faible revenu peut aussi rêver d’améliorer sa situation.

Dans cette conception, l’agriculture urbaine alimentaire pourrait n’être que transitoire, aux pas de temps ordinaires de l’évolution socio-économique. Elle aurait alors vocation à rester marginale, au double sens de la localisation aux marges de la cité et de sa faible importance. Sa pratique peut donc s’interpréter comme un moyen de faciliter ce passage, notamment sur le plan de l’économie familiale. Il s’agit alors moins de la maintenir que de réduire sa nécessité, soit de façon malthusienne, en limitant l’afflux d’autres populations, soit par une politique active de développement social.

Vers de nouvelles formes urbaines

Avec la progression du niveau économique, on constate, en Europe et en Amérique du Nord, que le jardinage se maintient mais évolue en jardinage d’agrément ou s’oriente vers la production ornementale⁸. A l’échelle de la ville, l’agriculture ne peut se maintenir que si elle répond effectivement à une nécessité : pour les agriculteurs, l’agriculture est une profession ; pour les plus pauvres, c’est un moyen de se nourrir et de s’insérer dans la société ; pour les autorités, c’est un instrument de gouvernance urbaine, qui permet de résoudre certains problèmes politiques et sociaux. Pour les citadins, l’espace agricole peut être un lieu d’agrément : la campagne (la traduction anglaise en est countryside, avec une forte connotation émotionnelle et patrimoniale ; Fleury, 2001), qui voit se généraliser le passage des potagers utilitaires en jardins d’agrément.

Cette organisation de la ville assigne à l’agriculture de nouvelles fonctions, qu’elle peut continuer de tenir en changeant la nature de son système de production. Il en existe déjà de nombreux exemples dans les pays développés. L’Ile-de-France est actuellement à la recherche d’un sens local aux vastes champs céréaliers des exploitations orientées vers le marché mondial. Le cœur vert du randstad (anneau de ville) néerlandais est lié à l’expansion des villes d’Amsterdam, au nord, d’Utrecht, à l’est, de Rotterdam, au sud, et de La Haye, au sud-ouest, qui enserrent une vaste zone de plus de 1 000 km² où se maintient une agriculture de surface à finalité peu à peu métissée (Fleury, 2001). La ceinture de verdure d’Ottawa témoigne d’une agriculture

8. Les marais intra-urbains de Bourges (France) ont été proposés au classement de site comme patrimoine technologique agricole parce que l’ensemble de l’aménagement comme espace maraîcher a été conçu au XVII^e siècle. Ils sont actuellement très vivants et repris comme jardins familiaux ; certains se sont alors demandé s’il fallait, dans le classement, proscrire l’usage en jardin d’agrément. . . (Fleury, 2001).ancrée dans l’histoire et la géographie du Canada et affirme les choix politiques de l’Etat en matière de défense de l’unité du pays et de développement durable. L’émergence de la multifonctionnalité de l’agriculture en Europe tend à inverser la question de la planification. Au lieu de se demander comment la ville peut aider l’agriculture, on cherche comment l’agriculture peut aider la ville à mieux fonctionner. Ce peut être en réduisant la nécessité de l’intervention publique d’assistance, mais aussi en maintenant l’équilibre général de la ville grâce à une nature de proximité. Ce sont des modèles qu’il serait peut-être intéressant d’évaluer dans les pays en développement : prévoir pour le long terme des emplacements réservés à de futures ceintures vertes ou coupures d’urbanisation. Cela implique que l’on puisse opposer la force réglementaire, soutenue par la participation des citoyens, à la production de la ville sous le seul effet d’initiatives privées. En particulier se pose la question de la constructibilité.

On voit ainsi se profiler un vaste projet unificateur entre les différents pays, développés ou non, une clé de reconnaissance : l’espace de l’agriculture urbaine, comme gage de paix sociale et de qualité paysagère. La justification de l’agriculture se transforme, mais son espace devient une valeur forte pour une autre territorialité urbaine. Le principal déterminant de son évolution serait alors le niveau de vie, en interaction probable avec les références culturelles locales.

Le projet dans les documents d’urbanisme

Les documents d’urbanisme, en particulier les schémas directeurs d’agglomération et leurs traductions locales (plan d’occupation des sols), matérialisent ces choix. Ils sont cependant généralement mal adaptés à l’agriculture, l’espace agricole étant une terre inconnue pour l’urbanisme traditionnel car la ville s’est développée sur les espaces périphériques sans considérer leur état socio-économique comme un système de contrainte. C’est d’autant plus vrai que, du moins en France, les initiatives illégales de construction ne sont guère réprimées et, le cas échéant, ne font jamais l’objet d’une astreinte pour une remise en l’état antérieur. Autrement dit, la récente prise en compte des espaces agricoles dans la planification n’est due qu’à l’émergence de nouvelles préoccupations et de nouveaux rapports sociaux⁹. C’est donc une

9. L’Ile-de-France en donne un bon exemple. La prise en compte de l’agriculture y est en effet très progressive. Peu après 1960, l’espace agricole est considéré comme vide et libre à la construction. Vers 1970, le nouveau rapport à l’espace et à la nature fait évoluer la réflexion sur l’aménagement : des zones naturelles d’équilibre sont maintenues, des espaces naturels et forestiers sont dédiés à la récréation de la population citadine, les espaces agricoles sont reconnus comme les lieux d’une activité économique dynamique et légitime. Enfin, le schéma directeur de 1994 introduit le concept de ceinture verte : un cordon vert de 20 km autour de la ville, où tout espace vert, y compris l’espace agricole, est préservé (Fleury, 2001).approche intégrée espace-temps qu’il faut envisager, parce que c’est la dimension de l’agriculture.

La définition des zones agricoles

La diversité de l’agriculture périurbaine

Les observateurs de l’agriculture périurbaine sont toujours frappés par sa diversité, qui est due pour l’essentiel aux conditions dans lesquelles elle se développe. Il existe ainsi :

– une agriculture nouvelle liée au développement de l’économie de marché ;

– une agriculture rurale rejointe par l’expansion urbaine, mais qui a gardé sa cohésion en se déplaçant ;

– une agriculture familiale de subsistance, qui fonctionne à une échelle beaucoup plus modeste.

L’agriculture périurbaine des pays tropicaux suit l’évolution de l’agriculture professionnelle, avec une spécialisation et un accroissement de sa dimension économique. Elle s’implante dans les grandes filières, soit internationales du fait de la demande des pays développés, soit régionales en réponse au développement démographique. Cette agriculture professionnelle utilise des infrastructures concentrées en ville : marchés de gros, port ou aéroport d’exportation, usines de conservation ou de surgélation. Le marché local est également approvisionné par une agriculture professionnelle familiale en ville.

Cependant, l’agriculture rurale classique reste souvent présente aux portes des villes, avec des systèmes agricoles ou d’élevage. Les conditions sont plus difficiles, mais les propriétaires utilisent la plus-value foncière pour financer le redéploiement de leur exploitation vers l’extérieur, selon un mécanisme de délocalisation. Cette agriculture périurbaine est d’autant plus importante que le développement des transports favorise le découplage entre les bassins de production et de consommation¹⁰.

Enfin, une agriculture familiale originale et spontanée s’affirme, dénuée de l’enracinement traditionnel de l’agriculture. Elle est souvent le fait de citadins à faibles ressources, qui disposent d’un savoir-faire paysan. Mais il en existe d’autres types, qui s’épanouissent dans les pays développés. Une partie de cette agriculture et de cet élevage se pratique hors sol : élevage en cave, jardins suspendus de balcons.

La zone agricole : une exigence essentielle pour toute agriculture

Quel que soit son niveau d’intensification économique, l’agriculture a besoin d’une sécurité spatiale durable, parce que ses infrastructures ne sont

10. C’est un paradoxe mal compris des urbanistes qui, comme ils manquent de références en matière agricole, considéraient comme une évidence la ceinture verte agricole d’approvisionnement (Fleury, 2001).que peu ou pas déplaçables. Certaines sont bien visibles et, partant, bien identifiées par les aménageurs, comme les bâtiments techniques. Mais ce n’est pas le cas des infrastructures commerciales et industrielles de l’agro-alimentaire, peu visibles et mal identifiées à l’extérieur du métier agricole.

Les nuisances spécifiques à l’agriculture sont multiples et trouvent en partie leur solution dans la séparation des espaces. Elles concernent l’agriculture au sens strict, surtout lorsqu’elle utilise des équipements encombrants ou nocifs, et l’élevage pour ses nuisances, olfactives en particulier. Beaucoup de législations locales prohibent l’animal d’élevage en ville, invoquant son archaïsme — la divagation des animaux en particulier¹¹. Cela se traduit, entre autres, par l’introduction d’une distance minimale entre l’habitat humain et les bâtiments d’élevage et par l’obligation d’une gestion des effluents d’élevage, surtout pour l’élevage hors sol professionnel, mais aussi domestique (les petits animaux, du lapin au mouton).

Aussi la réponse en planification est-elle la création de zones d’activité spécialisées, comme c’est déjà le cas pour le hors-sol végétal en Europe (Fleury, 2001). Leur proximité avec la ville soulève des questions, entre autres celle du paysage.

Satisfaire aux exigences d’une agriculture durable

Le maintien d’une exploitation agricole est lié aussi à un ensemble de conditions socio-économiques (Landais et Sebillotte, 2000).

La viabilité considère le bilan économique de l’exploitation par rapport aux objectifs de production définis par l’agriculteur. Elle met en jeu les fonctions de production, l’autonomie de l’exploitation, l’importance des valeurs ajoutées (vente directe, etc.) et la pluriactivité individuelle ou familiale. La viabilité concerne les conséquences de l’organisation de l’exploitation sur le mode de vie familial (désorganisé par le surtravail, l’insécurité), sur les relations à la vie locale et sur l’appartenance au groupe socio-professionnel.

La reproductibilité environnementale s’analyse sous l’angle de l’utilisation des ressources naturelles non renouvelables. Le maintien de la biodiversité, à l’échelle du territoire, en fait également partie. L’agriculture sera d’autant plus légitime qu’elle n’apparaîtra pas comme facteur de dégradation de l’environnement mais, au contraire, comme agent de son amélioration.

Enfin, la transmissibilité, ou reproductibilité sociale, est liée aux facteurs internes, à la succession familiale des générations (capital et savoir-faire, sécurité parentale), aux facteurs socio-économiques, juridiques notamment, et à la question capitale de la représentation sociale de l’agriculture auprès des jeunes.

11. C’est au XIV^e siècle qu’à Paris la libre divagation des porcs a été interdite (Fleury, 2001).De même que pour le sol, l’ensemble de ces exigences se décline sur un pas de temps long, parce qu’elles impliquent des processus écologiques et sociaux lents. Cela ne signifie pas nécessairement que l’agriculture doit se maintenir indéfiniment in situ, mais que, si son déplacement est nécessaire, il faudra en prendre le temps afin que les conditions de son déplacement soient satisfaisantes.

Une question cruciale : l’échelle spatiale et temporelle de la planification

Les structures territoriales des villes sont souvent anciennes et très diversifiées. Or, la gestion intégrée des espaces selon le concept territorial d’agriculture urbaine implique que les espaces agricole et bâti relèvent de la même autorité publique. C’est une condition nécessaire bien que non suffisante¹².

L’aire urbaine, constat géographique des territoires vécus, devient peu à peu la base matérielle pour formuler un projet cohérent de territoire, parce qu’elle prend en compte l’ensemble des pratiques de la société sur l’espace ouvert périurbain et l’aire nécessaire d’extension urbaine. Tant que cette unité n’est pas réalisée par la fusion des collectivités locales en une entité plus vaste, la ville-centre s’autorise souvent à reporter sans organisation ses externalités négatives sur sa périphérie¹³. Cette échelle, généralement nouvelle et donc sans expertise locale approfondie, permet une réexploration locale du territoire afin de mieux répondre à des questions mal résolues par les politiques publiques actuelles. Ainsi, on peut penser aux supports spatiaux de la biodiversité, où les espaces abandonnés reprennent un sens, et aux lieux d’insertion de pratiques sociales spontanées, de type agriculture urbaine et autres (nomades, déchets, etc.).

Les villes ont besoin de se projeter à long terme, parce que la réalisation des grandes infrastructures est longue et implique des investissements considérables. Un schéma directeur oriente l’aménagement à vingt ans, encore que les capacités de prévision soient limitées¹⁴. Ce pas de temps rejoint d’ailleurs celui de l’agriculture. Les villes-centres et les collectivités périphériques ont un effort important à faire pour se réunir dans un projet agricole commun (intercommunalité de projet).

12. Par exemple, la ville de Rome est, malgré ses 2 millions d’habitants, la plus grande commune agricole d’Europe ; elle comprend 800 km² d’espace agricole, mais n’a pas pour autant de politique agri-urbaine (Fleury, 2001).

13. A Montpellier même, le district (14 communes), qui considère comme réserve foncière une large partie de l’espace ouvert, est toujours à la recherche de la localisation de l’usine de traitement de ses déchets. Le passage en communauté d’agglomération (41 communes prévues) permettra de mieux traiter un tel problème (Fleury, 2001).

14. On constate en effet que les prévisions de croissance urbaine des années 1960 étaient souvent erronées, parce que les hypothèses sur lesquelles elles étaient bâties ont été invalidées (Fleury, 2001).

Les règles de fonctionnement des zones agricoles

La stabilisation dans les documents d’urbanisme

Les documents d’urbanisme doivent être assez ouverts pour permettre l’installation de l’agriculture, dans différents cas de figures d’occupation durable en milieu peu constructible (zones inondables, pentes très fortes) comme en milieu construit (agriculture hors sol). Ils doivent s’intéresser explicitement à la multifonctionnalité de l’espace (gestion durable d’espace produit par une autre activité). Ils traduisent ainsi la volonté collective d’implanter l’agriculture urbaine.

En France, la loi d’orientation de l’agriculture de 1999 a introduit la zone agricole protégée (Zap), définie en droit comme une servitude qui s’impose aux documents d’urbanisme. Les autres activités ne sont pas exclues, mais l’agriculture y bénéficie de l’antériorité et de la priorité, les nouvelles activités s’engagent à s’y subordonner, en particulier l’habitat. D’autres formes de protection, favorables de fait à une agriculture ad hoc, existent de longue date, notamment pour la protection des ressources en eau.

L’occupation d’espaces destinés ultérieurement à d’autres usages mais disponibles transitoirement relève d’une autre stratégie. L’agriculture peut en effet les protéger d’autres usages moins positifs. Un progrès important est de négocier avec les promoteurs d’urbanisation un calendrier, afin que les agriculteurs, quel que soit leur statut, disposent d’un délai suffisant pour réorganiser leur activité. Le pouvoir politique peut imposer à ces promoteurs d’organiser le déplacement de l’agriculture, en en renouvelant les investissements d’aménagement.

L’accueil de l’agriculture urbaine : ressources et mise en marché

L’eau est presque toujours une question cruciale (sauf dans les zones inondables à nappe phréatique pérenne), d’autant plus que l’agriculture, qui la transforme en vapeur, la consomme, alors que la plupart des utilisations citadines la dégradent en eaux usées. L’exploitation de la nappe phréatique — le maraîchage est l’exploitation d’un marais, c’est-à-dire d’une zone marécageuse aménagée (Fleury, 2001) — doit être coordonnée à l’échelle de la zone agricole et reconnue en droit pour que l’aménagement général ne prive pas l’agriculture de l’eau (voir l’évolution dans les Niayes dakaroises). Plus généralement, il s’agit d’inscrire l’agriculture comme partie prenante légitime dans les ressources en eau locales.

La facilité d’accès est très importante, car les circulations agricoles, même limitées aux déplacements d’animaux de bât ou de charrettes à bras, se font à des vitesses et des encombrements très différents de la circulation générale. L’accès aux zones agricoles doit donc être spécifiquement prévu, en relation avec les zones d’habitat. Au sein même des zones agricoles la desserte des emprises individuelles doit être également pensée. Parallèlement la sécuritédes productions doit être assurée et donc sa surveillance, le vol (produits, outils) étant souvent un problème majeur.

Sur la question des déchets (voir le chapitre 5), l’usage agricole doit être sécurisé par rapport aux risques du recyclage. A cette condition, l’agriculture devient un élément central de l’organisation des systèmes d’assainissement et donc le partenaire d’une composante importante de la politique de planification.

Enfin, les relations entre l’agriculture urbaine et l’agriculture rurale doivent être maintenues, car ces deux agricultures ont des besoins semblables en matière d’encadrement technique et de recherche agronomique, par exemple. Ces relations sont physiques (circulation des matériels et des approvisionnements) et immatérielles (circulation des informations).

Un point central : la définition de la constructibilité agricole

Un agriculteur en milieu périurbain conserve souvent la pratique qu’il a acquise en milieu rural : il construit en fonction de règles traditionnelles à partir de son droit de cultiver (Fleury, 2001). Comme dans beaucoup de pays, ce droit est inscrit dans le code rural français. Cependant, aux différentes échelles de temps — devenir citadin est un processus long — et d’espace — l’urbanisation même rapide est un processus lent (Fleury, 2001) —, la constructibilité incontrôlée en zone ouverte périurbaine constitue un processus d’autodestruction de l’espace agricole.

Le maintien durable des espaces ouverts suppose de séparer strictement, à l’intérieur des espaces agricoles, les champs au sens strict, rigoureusement inconstructibles, excepté un bâti très léger, et les zones de construction légitime. Quant au hors-sol (serres ou étables), il devrait relever de la politique des zones d’activité (Fleury, 2001). Le hors-sol pose en outre des problèmes spécifiques, qui renvoient à des systèmes techniques originaux et à l’identification des systèmes légitimes en agriculture urbaine (Fleury, 2001). On trouve d’ailleurs en zone tropicale de nombreux exemples de zones agricoles spécialisées ou artificialisées comme les oasis et les rizières.

Enfin, l’implantation hors sol de l’agriculture dans le bâti classique devrait faire l’objet de réglementations spécifiques de construction et donner naissance à des formes architecturales originales.

La place du paysage

Le paysage reste un mot controversé, mais un consensus tend à s’imposer actuellement pour lui donner un sens de médiation : c’est la manière spécifique qu’a un groupe social de lire et d’interpréter un espace organisé par d’autres groupes sociaux en utilisant des processus techniques ou écologiques propres. Ce choix conceptuel met en évidence deux composantes du paysage : un fait objectif et matériel — la structuration de l’espace — et un fait culturel — les références mobilisées pour son évaluation. Cependant, ilexiste d’autres sens, résultats d’un parti pris d’esthétisme, mais aussi parfois simplement liés à des incertitudes sémantiques dans la traduction — le meilleur exemple en est peut-être la traduction de landscape ecology par écologie du paysage, alors qu’il s’agit d’écologie spatialisée, mais ce contresens est largement utilisé par certaines idéologies (Fleury, 2001). Dans une conception politique, la tentation est forte de vouloir se limiter à une action sur l’espace, alors que le plus important est peut-être de comprendre en fonction de quelles références la société locale évalue un état de l’espace local.

Dans cet esprit, les citoyens ne doivent pas s’en tenir à des évaluations négatives : une agriculture utilisant les déchets, pratiquée en partie par des étrangers à la ville souvent pauvres et localisée dans des espaces sans usage urbain. Une telle représentation ne peut que légitimer la volonté d’éliminer l’agriculture urbaine. Au contraire, il est important de construire des images positives, fondées sur les effets bénéfiques de l’agriculture périurbaine sur la qualité de la ville tant sur le plan de l’environnement et du paysage que de l’insertion ou de la réinsertion sociale (Fleury, 2001). Les citoyens prendront mieux conscience que l’autonomie alimentaire des nouveaux venus est un gage de paix sociale.

La construction réglementaire des projets

Créer le concept de projet agri-urbain

Le projet agri-urbain, en cours d’élaboration en France (Fleury, 2001) mais de valeur plus générale, vise à créer une agriculture durable dans un contexte inhospitalier et à repenser la ville. Il doit traduire en terme de planification (organisation spatiale et programmation) la participation de l’agriculture au développement politique, économique et social de la ville.

Son élaboration relève de la mise en œuvre de la planification stratégique et implique des démarches participatives, avec tous les destinataires du projet de ville, y compris les agriculteurs urbains, acteurs principaux de l’espace. La synthèse de ces démarches fait l’objet d’une charte locale de l’agriculture urbaine, qui explicite les tâches que la ville confie à l’agriculture, en échange de son développement durable :

– les questions urbaines que peut contribuer à résoudre l’agriculture, comme l’autonomie alimentaire, la cogestion de l’environnement, l’amélioration du fonctionnement social, l’enrichissement du paysage urbain ;

– les termes de l’engagement des agriculteurs urbains et les modalités d’évaluation de leur prestation ;

– les formes de la reconnaissance de la ville envers l’agriculture, qui relèvent notamment d’actions juridiques et de mesures matérielles (financières et autres).Dès que la puissance publique attend de l’espace cultivé une production spécifique (souvent dite immatérielle), elle est prête à s’engager dans une définition contractuelle avec les acteurs de cette production. Même si la situation des pays en développement n’est pas favorable aux engagements financiers, elle permet d’imaginer de multiples formes de troc juridique.

Réécrire ensemble le code rural et le code de l’urbanisme

Les documents d’urbanisme doivent enregistrer la nouvelle forme spatiale qu’est l’espace de l’agriculture urbaine, en reconnaissant clairement son caractère structurant pour la ville. Ils doivent se situer par rapport aux externalités agricoles : partager les positives, réduire les négatives.

Dans la plupart des pays, un statut particulier, écrit ou non, souvent ancré dans le droit coutumier, définit le droit spécifique de l’agriculteur et ses rapports au sol et à la société (Fleury, 2001). Le statut de l’agriculteur urbain doit prendre en compte un autre contexte : autres rapports au sol, diversité sociale, multiactivité, etc. Il est donc indispensable de rédiger un code de l’agriculture urbaine.

La question foncière est presque toujours centrale puisqu’elle ne se pose pas de la même manière en milieu rural et en milieu urbain. En ville, les relations entre agriculteurs et propriétaires sont perturbées par la valeur foncière et le souci du propriétaire de ne pas partager son droit à la rente foncière. Le statut précaire de l’agriculteur urbain en est la conséquence. C’est pourquoi la déconnexion entre usage agricole et valeur foncière est importante ; elle consiste notamment à désolidariser le prix d’accès à la terre et le prix du foncier urbain (en France c’est le rôle de fait du fermage) et à définir des règles d’échange de ce droit d’usage particulier qu’est le droit à cultiver. Il institue notamment l’obligation de rendre la terre, pour permettre une autre installation. L’organisation socio-économique agricole peut alors survivre à son déplacement physique.

L’agriculture et le projet urbain

L’agriculture urbaine peut répondre aux enjeux urbains à condition qu’elle soit clairement insérée dans le projet urbain, c’est-à-dire l’urbanisme et la planification. Sa pérennisation oblige les urbanistes à réviser leurs conceptions traditionnelles : l’agriculture n’est plus l’état antérieur mais une composante de la ville. Elle doit compter dans le débat sur l’aménagement d’ensemble et dans la réflexion sur la forme de la ville, sur la gestion des impératifs environnementaux et sur la coexistence des groupes sociaux. Cette agriculture pour se pérenniser doit être rémunératrice, sur le marché des denrées, mais aussi sous d’autres formes. Elle doit être mieux organisée pour répondre aux besoins de la société, en termes d’approvisionnementalimentaire, d’insertion sociale, etc. C’est ce qui lui confère le droit à un espace garanti.

L’agriculture urbaine exige aussi des agronomes qu’ils conçoivent de nouveaux systèmes de culture et d’élevage adaptés à un contexte périurbain contraignant, où les difficultés sont multiples : faire accepter par les citadins les externalités négatives de l’agriculture (il faut en tenir compte dans la mise en œuvre d’un système technique) ; introduire un terme à l’exercice de l’agriculture (l’investissement et la gestion de la fertilité doivent être révisés par rapport aux références rurales) ; organiser spécifiquement le système de production en fonction des intrants ou des choix de production.

Conclusion

L’agriculture n’avait pas sa place en ville, où elle était considérée comme marginale et provisoire. Alors que certaines composantes sociales cherchent en permanence à la maintenir ou à la réintroduire, d’autres tendent à l’éliminer, parfois de bonne foi (au nom de la modernité de la ville, entre autres), souvent au nom d’intérêts particuliers (le prélèvement de la rente foncière).

Pour introduire la société dans son ensemble et sa diversité dans la définition des orientations de la politique de la ville, il est nécessaire de substituer la planification stratégique aux méthodes habituelles de planification. La planification stratégique doit favoriser la réécriture de certaines parties du code de l’urbanisme à la lumière de pratiques sociales reconnues comme légitimes et refonder ainsi le droit à la ville.

Les villes devraient alors apparaître comme plus habitables et donc plus durables. Plus habitables, parce qu’une fraction de leur population se trouvera légitimée dans sa présence et que l’agriculture permet d’introduire, à bon compte, la nature dans la ville. Plus durables, parce que l’équité reste le fondement le plus sûr de la paix sociale, établie sur la reconnaissance réciproque de la légitimité des groupes constitutifs de la société urbaine.

L’agriculture urbaine ne peut plus gérer seule son devenir, elle doit s’engager à répondre aux attentes urbaines. Le principe de réciprocité doit s’appliquer : à partir du moment où la ville lui assure la durabilité, elle doit s’astreindre à accepter la négociation avec les autres acteurs.

Références bibliographiques

Bryant C.R., Johnston T.R.R., 1992. Agriculture in the city’s countryside. Londres, Royaume-Uni, Belhaven Press.

Dubois-Taine G., Chalas Y., 1997. La ville émergente. La Tour d’Aigues, France, Editions de l’Aube.

Fleury A., 2001. Cours d’agriculture urbaine. Versailles, France, Ensp.

Landais E., Sebillotte M., 2000. Agriculture et développement durable. In : Encyclopaedia universalis. Paris, France, Universalia, p. 119-125.

Larcher G., 1998. Les terroirs urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains. Paris, France, Librairie du Sénat.

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