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Introduction

À Toronto, les banques alimentaires jouent un rôle fort valable : elles fournissent une aide alimentaire d’urgence aux personnes dans le besoin. En outre, grâce à l’expérience acquise au fil des ans, les responsables des banques alimentaires de Toronto sont parvenus à saisir les dimensions et les causes immédiates de la faim dans cette ville, mais en dépit de leurs objectifs avoués, ils n’ont pas réussi à éliminer les aspects structurels du problème. Cet échec, bien que compréhensible, témoigne des limites du système traditionnel des banques alimentaires. L’insécurité alimentaire est maintenant davantage le lot des familles à faible revenu qu’au début des années 80 lorsque la banque alimentaire Daily Bread Food Bank ( DBFB ) a été fondée. Il est maintenant évident que le réseau de banques alimentaires de Toronto, dont la DBFB est le pivot, doit orienter son action vers la lutte contre la faim.

Historique des banques alimentaires structurées à Toronto

La DBFB, la plus importante banque alimentaire du Canada, a vu le jour à Toronto pendant la récession du début des années 80. En 1982, l’année ayant précédé sa fondation, le taux de chômage à Toronto s’élevait à 10 p. 100. Malgré les transformations majeures que l’économie canadienne était alors sur le point de subir, la DBFB devait représenter une mesure d’urgence au problème croissant de la faim chez les chômeurs de Toronto. Malheureusement, ce problème n’est pas disparu. Même si, à l’origine, la DBFB devait être temporaire et, partant, vaincre la faim, elle est devenue une institution.

Aujourd’hui, une quinzaine d’années plus tard, la DBFB n’est pas près de fermer ses portes. Au contraire, ses dépenses de fonctionnement sont passées de 49 000 $ en 1985 à 960 000 $ en 1996. Ce budget finance un programme d’aide alimentaire fortement élargi, des programmes plus généraux visant à favoriser la sécurité alimentaire ainsi que les ressources humaines et autres nécessaires pour les administrer. En 1985, la DBFB avait aidé 75 000 personnes ; en mars 1997, 133 000 personnes avaient déjà reçu de l’aide par l’entremise des 140 organismes affiliés qui administrent 160 programmes alimentaires. En outre, la quantité d’aliments distribués a, elle aussi, augmenté, passant de 800 000 kg en 1985 à 24,2 millions de kg en 1995-1996. Depuis quelques années, la DBFB s’intéresse de plus en plus à la recherche, à l’analyse des politiques gouvernementales et à l’éducation. Depuis le milieu des années 80, le personnel de la DBFB est ainsi passé de 5 à 22 employés.

Figure 1. Recours aux banques alimentaires de Toronto, 1990-1997
Sources : Enquêtes annuelles de la Daily Bread Food Bank auprès de
bénéficiaires d’aide alimentaire dans la région du Grand Toronto.

La DBFB reconnaît maintenant que la crise de la faim n’est pas une caractéristique temporaire de la vie économique de Toronto. Au fil des ans, elle a diversifié ses programmes ; cependant, en 1996, elle a commandé une importante étude sur laquelle elle comptait se fonder pour devenir un organisme de lutte contre la faim. On sait maintenant que cette mutation nécessitera beaucoup plus de travail et de réflexion que prévu, notamment en ce qui concerne l’éducation du public ainsi que le développement et la mobilisation communautaires.

L’optimisme initial des responsables, pour qui la DBFB ne devait être que temporaire, témoignait d’une incompréhension fondamentale du problème de la faim au début des années 80 et d’une confusion concernant la façon de faire face efficacement à ce problème, confusion qui existe encore aujourd’hui.

Aperçu du problème

La tendance à la hausse du nombre de personnes qui reçoivent de l’aide de la DBFB et de ses organismes membres masque d’importantes fluctuations, une période de baisse étant toujours suivie d’une période de hausse ( figure 1 ). Ces fluctuations, tributaires de celles qui touchent l’activité économique et des changements dans les politiques gouvernementales régissant l’aide sociale, témoignent d’une fragilité structurelle de la sécurité alimentaire des ménages. En période de prospérité, l’incidence de la faim semble s’atténuer, mais les ralentissements économiques et les réductions des prestations d’aide sociale mettent en relief la fragilité de l’accès des personnes à faible revenu aux denrées alimentaires.

Bien que moins remarquable, l’aggravation du problème de la faim n’en demeure pas moins évidente¹, comme en témoignent la proportion de plus en plus grande de bénéficiaires d’aide alimentaire qui connaissent le degré de faim le plus

¹ Les données illustrant la situation des bénéficiaires d’aide alimentaire proviennent de l’enquête annuelle de la banque alimentaire Daily Bread Food Bank auprès de personnes ayant reçu une aide des banques alimentaires dans la région du Grand Toronto. Ces enquêtes se font au moyen d’entrevues structurées, menées en personne, auprès d’un échantillon aléatoire de 800 à 1 000 bénéficiaires de 30 à 40 programmes d’aide alimentaire.

critique ( tableau 1 ), la forte proportion de parents qui ne peuvent pas nourrir adéquatement leurs enfants ( tableau 2 ) et la proportion de plus en plus grande de bénéficiaires d’aide alimentaire qui ont recours aux banques alimentaires plus souvent ( 9 p. 100 des ménages ont reçu de l’aide plus d’une fois par mois en 1997, une hausse de 4 p. 100 par rapport à 1995 ). En outre, la proportion de bénéficiaires de longue date a presque doublé entre 1995 et 1997 : en 1995, 9 p. 100 des bénéficiaires fréquentaient les banques alimentaires depuis plus de 5 ans ; en 1997, cette proportion était passée à 15 p. 100. En outre, la situation de ces bénéficiaires est particulièrement inquiétante ( figure 2 ). Par exemple, il est beaucoup plus probable que les bénéficiaires de longue date soient des personnes handicapées ou qu’ils n’aient pas de diplôme d’études secondaires, de sorte que les possibilités d’emploi leur sont moins nombreuses.

Au moins trois séries de facteurs expliquent ces tendances :

• En dépit de la tendance à la hausse de l’emploi à Toronto depuis le début des années 90, le taux élevé de recours aux banques alimentaires correspond au taux de chômage généralement élevé qui a marqué la première moitié des années 90 ( figure 3 ). Cependant, les successions nettes d’augmentations et de baisses du nombre de bénéficiaires témoignent dans une certaine mesure de l’évolution du chômage. Ainsi, l’augmentation de 1991 à 1993 correspond à une période où le taux de chômage était particulièrement élevé, tandis que la baisse survenue entre 1993 et 1995 traduit un taux de chômage plus bas.

Tableau 1. La faim chez les bénéficiaires d’aide alimentaire, Toronto, 1995-1997

Sources : Enquêtes annuelles de la Daily Bread Food Bank auprès de bénéficiaires d’aide alimentaire dans la région du Grand Toronto.

^a La question de l’enquête était formulée comme suit : « Combien de fois sautez-vous un repas parce que vous manquez d’argent pour acheter de la nourriture ? »

^b La question de l’enquête était formulée comme suit : « Au cours des trois derniers mois, combien de fois en moyenne avez-vous eu faim parce que vous n’aviez pas les moyens d’acheter assez de nourriture ? »

Tableau 2. Parents dont les enfants ont faim, Toronto, 1995-1997

Sources : Enquêtes annuelles de la Daily Bread Food Bank auprès de bénéficiaires d’aide alimentaire dans la région du Grand Toronto.

^a La question de l’enquête était formulée comme suit : « Combien de fois les enfants de votre ménage sont-ils privés d’un repas parce que vous manquez d’argent pour acheter de la nourriture ? »

^b La question de l’enquête était formulée comme suit : « Au cours des trois derniers mois, combien de fois en moyenne vos enfants ont-ils mangé moins qu’il fallait parce que vous n’aviez pas les moyens d’acheter assez denourriture pour eux ? »

Figure 2. Bénéficiaires d’aide alimentaire qui sont des utilisateurs de longue date ou des utilisateurs plus récents, 1997
Nota : de longue date = plus de 5 ans ; utilisateurs fréquents = plus de deux fois par mois ; DES = diplôme d’études secondaires.
Sources : Enquêtes annuelles de la Daily Bread Food Bank auprès de bénéficiaires d’aide alimentaire dans la région du Grand Toronto.

Figure 3. Taux de chômage à Toronto, 1992-1995
Source : Board of Trade of Metro Toronto, 1996.

• Bien que le taux de chômage ait continué à baisser, le recours aux banques alimentaires a grimpé à la fin de 1995 et en 1996 après que le gouvernement de l’Ontario eut réduit les prestations d’aide sociale de plus de 21 p. 100 en octobre 1995. L’augmentation était due au fait qu’une plus forte proportion de bénéficiaires d’aide sociale n’avaient plus les moyens de payer leur loyer à cause de la réduction de la portion de leurs prestations consacrée au loyer ( figure 4 ) et devaient puiser dans leur allocation de base à cette fin ( c’est-à-dire dans le montant réservé à l’alimentation ). Le recours aux banques alimentaires avait diminué légèrement en mai 1997, mais on ne sait pas exactement dans quelle mesure cette baisse représente une tendance.
• La tendance à la hausse de l’emploi à temps partiel au détriment de l’emploi à plein temps a freiné la baisse du recours aux banques alimentaires que l’on constate normalement lorsque l’emploi augmente. Une minorité seulement des bénéficiaires d’aide alimentaire ont un emploi ( 9 p. 100 en 1995 ; 12 p. 100 en 1997 ). En 1995, 40 p. 100 de ces bénéficiaires occupaient un emploi à plein temps, mais cette proportion est passée à 26 p. 100

Figure 4. Bénéficiaires d’aide alimentaire dont le loyer dépassait la portion des prestations d’aide sociale réservée au logement, 1995 et 1996
Sources : Enquêtes annuelles de la Daily Bread Food Bank auprès de bénéficiaires d’aide alimentaire dans la région du Grand Toronto.

en 1997. Idéalement, les bénéficiaires d’aide alimentaire recouvrent graduellement leur capacité d’acheter leurs propres aliments, causant du coup une baisse progressive du nombre total de personnes qui ont recours aux banques alimentaires. Cependant, la hausse du travail à temps partiel signifie que, faute de revenu suffisant, des bénéficiaires d’aide alimentaire qui viennent de trouver un emploi sont incapables de cesser de recourir aux banques alimentaires à court et à moyen termes.

Il est évident qu’en 15 ans, le système de banques alimentaires traditionnelles n’a pas réussi à contenir le problème de la faim ou de l’insécurité alimentaire à Toronto. La DBFB est toujours là et, qui plus est, elle n’est pas parvenue à faire adopter un programme de politiques gouvernementales destiné à régler systématiquement le problème de la faim et de l’insécurité alimentaire, parce que, jusqu’à récemment, elle s’est trop attachée à son rôle de banque alimentaire traditionnelle.

Lacune du système traditionnel de banques alimentaires

L’optimisme qui régnait aux premiers jours de la DBFB s’opposait fondamentalement à la nature du système traditionnel de banques alimentaires. Celles-ci visent à atténuer la faim en offrant une aide alimentaire d’urgence, mais ne s’attaquent pas à la faim en tant que phénomène structurel.

Les banques alimentaires sollicitent des aliments auprès du public et des entreprises, et en achètent auprès de producteurs. Elles distribuent ensuite ces aliments aux personnes dans le besoin ( figure 5 ). Ce faisant, les banques alimentaires se con-tentent essentiellement d’aider les gens à satisfaire leurs besoins immédiats. Parce qu’elles dépendent de la bonne volonté des particuliers et des entreprises, elles sont rarement disposées à provoquer des changements sociaux de façon résolue. En outre, les banques alimentaires dépendent dans une grande mesure de bénévoles et de petites campagnes de financement, si bien qu’elles n’ont pas toujours les ressources humaines

Figure 5. Modèle d’atténuation de la faim

ou financières nécessaires pour entreprendre les recherches, les interventions et la mobilisation communautaire qui permettraient de s’attaquer systématiquement à la faim. Évidemment, l’importance relative des différentes sources de denrées alimentaires et les méthodes de sollicitation peuvent varier sans que soient modifiées la philosophie ou les pratiques fondamentales des banques alimentaires traditionnelles.

La DBFB a reconnu les limites des banques alimentaires traditionnelles. En fait, au fil des ans, l’organisme s’est écarté de ce modèle tout en continuant d’offrir une aide alimentaire d’urgence. Cependant, ses activités ne comprennent toujours pas toutes les fonctions d’un organisme de lutte contre la faim.

Perspective de lutte contre la faim

En règle générale, les grandes banques alimentaires telles que la DBFB qui, en tant qu’organismes centraux, soutiennent plusieurs programmes épars, ont atteint les limites du modèle qui vise à atténuer la faim en offrant une aide d’urgence. Pour s’attaquer aux problèmes structurels sous-jacents à la faim et à l’insécurité alimentaire, elles doivent devenir des organismes de lutte contre la faim.

Ce rôle élargi est difficile à définir avec précision, mais l’objectif des organismes de lutte contre la faim est de réduire l’incidence de la faim et de rendre les banques alimentaires inutiles en tant qu’organismes de protection sociale. Ce modèle oblige les banques alimentaires à devenir des organismes de lutte contre la faim ou, à tout le moins, à remplir certaines fonctions de ces organismes, notamment la recherche, l’éducation, la défense de politiques sociales, les interventions individuelles et la mobilisation communautaire. Cette transformation ne devrait pas nécessairement conduire les banques alimentaires à abandonner leurs programmes et services d’aide alimentaire d’urgence, puisqu’il faut tout de même continuer à satisfaire les besoins fondamentaux des gens. Quoi qu’il en soit, les principes qui sous-tendent une perspective de lutte contre la faim comprennent les suivants :

• les droits de la personne devraient être élargis pour englober l’accès aux denrées alimentaires ;
• les personnes marginalisées devraient avoir le pouvoir de faire inscrire leurs intérêts dans les programmes de politiques gouvernementales ;
• les organismes de services sociaux, dont les banques alimentaires, devraient être exhortés à offrir leurs services en respectant la dignité de leurs clients, c’est-à-dire les personnes à faible revenu.

Cependant, pour être efficaces comme organismes de lutte contre la faim, les banques alimentaires ont beaucoup de travail à accomplir. Les gens perçoivent souvent les banques alimentaires comme des organismes caritatifs inoffensifs, et c’est d’ailleurs ainsi qu’elles se présentent elles-mêmes. Parce qu’elles dépendent des dons d’aliments faits par les particuliers pour aider les personnes qui ont faim, leur succès est entièrement tributaire de la bonne volonté d’autrui. Par conséquent, en incitant les gouvernements et les élites à débattre des politiques et des programmes gouvernementaux qu’il conviendrait d’adopter, elles risquent de se mettre à dos ceux-là même dont l’aide permet de nourrir leurs bénéficiaires. En général, les défenseurs de la lutte contre la faim risquent également d’être perçus comme des groupes d’intérêts et certains pourraient même les accuser de ne défendre que leurs propres intérêts. Qui plus est, l’objectif d’« éliminer » la faim pourrait être mal compris, puisqu’il suscite des attentes qui ne seront pas nécessairement comblées dans un délai donné. Ces difficultés donnent à penser que la recherche, l’éducation et les alliances stratégiques seraient essentielles à un programme rigoureux de lutte contre la faim.

Banques alimentaires et politiques gouvernementales

Personne ne devrait être contraint de se priver régulièrement de nourriture parce qu’il est chômeur ou bénéficiaire d’aide sociale. En d’autres termes, les gouvernements ont le devoir de protéger la population contre la faim. Tous ne pourront pas toujours satisfaire leurs besoins alimentaires par les voies normales, mais les politiques gouvernementales devraient favoriser l’accès à des aliments sains au lieu de mettre en péril la capacité de certaines personnes à se nourrir. Les banques alimentaires, malgré leur intérêt en la matière, sont mal placées pour presser les gouvernements de s’attaquer au problème de la faim ou les en tenir responsables.

Dans l’état actuel des choses, les banques alimentaires s’engagent dans les débats sur les politiques publiques après le fait. De toute évidence, elles n’ont pas d’accès direct aux processus décisionnels des gouvernements, pas plus qu’elles ne peuvent influencer les décideurs. Les banques alimentaires doivent se battre pour se faire entendre. Elles ne peuvent se permettre d’entreprendre le lobbying complexe et concerté que pratiquent souvent d’autres genres d’organismes.

Pourtant, les organismes de lutte contre la faim n’ont d’autre choix que de forcer les gouvernements à inscrire le problème de la faim à leur programme. À cette fin, ils doivent établir un ensemble d’idées et de propositions qu’ils s’emploieront sans relâche à promouvoir. La DBFB et d’autres organismes semblables ont déjà entrepris une partie de cette tâche ardue, en se fondant sur leur expérience et sur leur connaissance de la faim et de la sécurité alimentaire. Néanmoins, pour être crédibles, leurs propositions de lutte contre la faim doivent s’appuyer sur des recherches, des consultations ainsi que sur la création et le maintien d’un mouvement de lutte contre la faim, notamment la mobilisation des personnes à faible revenu.

Conclusion

Le chômage et la réduction des prestations d’aide sociale ont exacerbé le problème de l’insécurité alimentaire chez les personnes à faible revenu de Toronto. Pour y remédier, les banques alimentaires remplissent un mandat limité, mais important : celui de fournir une aide alimentaire d’urgence. À cette fin, elles assument le rôle institutionnalisé d’organisme de protection sociale. Cependant, pour aborder ce problème de front, elles doivent devenir des organismes de lutte contre la faim. Pour ce faire, elles devront offrir de nouveaux services et exercer de nouvelles fonctions, tout en améliorant leurs programmes traditionnels d’aide alimentaire d’urgence.

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