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4.1   La « responsabilité de protéger » suppose par dessus tout une responsabilité de réagir devant des situations où la protection d’êtres humains est une impérieuse nécessité. Quand les mesures de prévention ne parviennent pas à résoudre le problème ou à empêcher que la situation se détériore, et quand un État ne peut pas, ou ne veut pas, redresser la situation, des mesures interventionnistes de la part d’autres membres de la communauté des États dans son ensemble peuvent s’avérer nécessaires. Ces mesures coercitives peuvent être d’ordre politique, économique ou judiciaire et, dans les cas extrêmes — mais seulement dans les cas extrêmes —, elles peuvent également comprendre une action militaire. L’un des principes premiers, en matière de réaction comme en matière de prévention, est qu’il faut toujours envisager les mesures les moins intrusives et coercitives avant celles qui le sont plus.

4.2   Des conditions rigoureuses devront être réunies avant que l’intervention militaire puisse être envisagée. S’agissant des mesures d’ordre politique, économique ou judiciaire, la barre peut être placée relativement bas, mais pour l’intervention militaire, il faut un seuil plus élevé. Aucune action militaire ne peut être défendable si les circonstances ne sont pas véritablement graves. Mais l’établissement de seuils ou de conditions « déclenchantes » ne règle pas tout. Il y a en effet toute une série d’autres principes de précaution qui doivent être appliqués pour que l’intervention demeure tout à la fois défendable dans son principe, et réalisable et applicable dans la pratique.

MESURES AUTRES QUE L’ACTION MILITAIRE

4.3   Le fait que les mesures de prévention agissant au niveau des causes profondes ou directes n’aient pas réussi à écarter ou à limiter une crise humanitaire ou un conflit ne signifie pas nécessairement qu’une action militaire s’impose. Chaque fois que cela est possible, il faut examiner les mesures coercitives qui ne vont pas jusqu’à l’intervention militaire, en particulier divers types de sanctions d’ordre politique, économique et militaire.

4.4   Les sanctions limitent la capacité de l’État visé dans ses interactions avec le monde extérieur sans l’empêcher physiquement d’agir à l’intérieur de ses frontières. Ces mesures ont encore pour but de persuader les autorités de l’État en question d’agir — ou de s’abstenir d’agir — de telle ou telle manière. L’intervention militaire, en revanche, représente une interférence directe dans la capacité des autorités nationales à opérer sur leur propre territoire. Elle supplante de fait ces autorités et vise (du moins sur le court terme) à régler directement le problème qui s’est posé ou la menace qui est apparue. Pour toutes ces raisons et à cause des risques dont s’accompagne nécessairement tout recours à la force meurtrière, la perspective d’une action militaire coercitive suscite toujours des inquiétudes plus nombreuses et plus vives que l’imposition de sanctions politiques, diplomatiques ou économiques.

4.5   Bien que le recours à des mesures coercitives autres que la force militaire soit généralement préférable à l’emploi de la force, ces mesures non militaires peuvent néanmoins être très brutales et aveugles, et elles doivent être maniées avec un soin extrême pour éviter de faire plus de mal que de bien — aux populations civiles surtout. Les sanctions économiques généralisées, en particulier, sont de plus en plus discréditées depuis quelques années, car nombreux sont ceux qui constatent que les difficultés qu’elles imposent à la population civile sont généralement sans commune mesure avec l’effet qu’elles peuvent avoir sur le comportement des principaux acteurs. Ces sanctions ont aussi tendance à devenir rapidement poreuses et à se déliter avec le temps, surtout quand elles sont mal surveillées, comme c’est pratiquement toujours le cas. Les sanctions visant les groupes dirigeants et les organismes de sécurité responsables de violations graves des droits de l’homme font depuis quelques années figure de solutions de remplacement importantes pour les sanctions généralisées, et on s’intéresse de plus en plus aux mesures propres à les rendre plus efficaces. Une dérogation pour les vivres et les fournitures médicales est désormais de règle tant au Conseil de sécurité qu’en vertu du droit international, encore que la question des médicaments fournis aux combattants puisse encore parfois poser problème.

4.6   Les efforts engagés pour mieux cibler les sanctions afin de réduire leur impact sur des civils innocents et d’accentuer leurs effets sur les décideurs ont porté essentiellement sur trois domaines différents : militaire, économique et politico-diplomatique. Dans les trois cas, un contrôle efficace est capital si on veut que les mesures appliquées aient une quelconque chance de produire des résultats.

4.7   Dans le domaine militaire :

• Les embargos sur les armes constituent un outil important entre les mains du Conseil de sécurité et de la communauté internationale lorsqu’un conflit survient ou menace de survenir. Ces embargos portent généralement sur la vente de matériel militaire et de pièces de rechange.

• L’interruption de la coopération militaire et des programmes d’entraînement est une autre mesure fréquente, encore que moins rigoureuse, que les États utilisent ou menacent d’utiliser pour assurer le respect des normes internationales, ses résultats étant toutefois assez variables.

4.8   Dans le domaine économique :

• Les sanctions financières peuvent viser les avoirs étrangers d’un pays, d’un mouvement rebelle ou d’une organisation terroriste, ou les avoirs étrangers de tel ou tel dirigeant. Lorsqu’elles visent des individus, ces mesures sont de plus en plus souvent élargies aux membres de la proche famille de l’intéressé.

• Les restrictions frappant les activités lucratives touchant, par exemple, le pétrole, les diamants, le bois et les drogues sont de plus en plus considérées comme l’un des principaux types de sanctions ciblées, parce que les activités qu’elles visent sont généralement plus faciles à atteindre que les recettes qu’elles produisent, et parce que les profits tirés de ces activités sont souvent non seulement un moyen de déclencher ou de maintenir un conflit, mais aussi, dans bien des cas, la principale motivation du conflit.

• Les restrictions sur l’accès aux produits pétroliers peuvent constituer un important moyen de limiter les opérations militaires, mais elles peuvent aussi avoir un effet plus général et éventuellement dévastateur sur les civils et l’économie locale.

• L’interdiction des liaisons aériennes a été utilisée ans un certain nombre de cas et consiste généralement à interdire le trafic aérien international à destination ou en provenance d’un lieu donné.

4.9   Dans le domaine politico-diplomatique :

• Les restrictions touchant la représentation diplomatique, notamment l’expulsion du personnel diplomatique, étaient souvent considérées dans le passé comme un geste essentiellement symbolique et faisant surtout partie de la bataille menée pour se gagner la sympathie de l’opinion publique, mais on commence à y voir de plus en plus une mesure pertinente et utile pour limiter les transactions illicites — que ce soit pour la vente de produits illicites, tels que les diamants extraits illégalement ou les drogues, pour l’achat d’armes et d’autres matériels militaires ou pour les mouvements de fonds.

• Les restrictions sur les déplacements, surtout à destination des grands centres commerciaux internationaux, se sont révélées d’une certaine utilité lorsqu’elles visent certains dirigeants ou individus et les membres de leur famille.

• La suspension de la participation à des organisations internationales ou régionales, ou l’expulsion de ces organisations, et la perte non seulement du prestige national qui s’y attache mais également de la coopération technique ou de l’aide financière éventuellement offerte par ces organismes, constituent un autre outil de plus en plus utilisé.

• Le refus d’admettre un pays dans une organisation est un corollaire de la mesure précédente qui a été parfois utilisé et a donné de bons résultats.

LA DÉCISION D’INTERVENIR

Uniquement dans les cas extrêmes

4.10   Dans des cas extrêmes et exceptionnels, la responsabilité de réagir peut signifier la nécessité d’engager une action militaire. Mais, qu’est-ce qu’un cas extrême? Où faut-il placer la barre pour déterminer quand l’intervention militaire est, à première vue, défendable?

4.11   Le point de départ, ici comme ailleurs, devrait être le principe de non-intervention. C’est la règle par rapport à laquelle toute exception doit être justifiée. Tous les membres de l’Organisation des Nations Unies ont intérêt à maintenir un ordre instauré par des États souverains, autonomes, responsables mais interdépendants. Dans la plupart des situations, la meilleure façon de satisfaire cet intérêt est d’obtenir que tous les États, grands ou petits, s’abstiennent d’intervenir ou de s’ingérer dans les affaires intérieures d’autres États. La plupart des désaccords, voire des conflits, politiques ou civils internes aux États n’exigent pas une intervention coercitive déclenchée par des puissances extérieures. La règle de la non-intervention protège non seulement les États et les gouvernements, mais aussi les peuples et les cultures, permettant aux sociétés de maintenir des différences religieuses, ethniques et civilisationnelles auxquelles elles tiennent beaucoup.

4.12   La règle de la non-intervention représente l’équivalent, dans les affaires internationales, du serment d’Hippocrate, « je m’abstiendrai de tout mal ». Une intervention dans les affaires intérieures d’un État est souvent nuisible. Elle peut déstabiliser l’ordre étatique tout en attisant des luttes ethniques ou civiles. Si des forces internes qui veulent combattre l’État estiment qu’elles peuvent susciter un appui extérieur en organisant les campagnes de violence, l’ordre interne de tous les États risque d’être compromis. La règle de la non-ingérence dans les affaires intérieures d’autrui encourage les États à régler eux-mêmes leurs problèmes internes et à éviter qu’ils débordent de ce cadre au point de constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales.

4.13   Il est cependant des circonstances exceptionnelles où c’est précisément cet intérêt de tous les États à maintenir un ordre international stable qui les oblige à réagir lorsque tout ordre a disparu à l’intérieur d’un pays ou qu’un conflit civil et la répression qui l’accompagne sont si violents que la population civile est menacée d’un massacre, d’un génocide ou d’un nettoyage ethnique à grande échelle. La Commission a constaté au cours de ses consultations que, même dans les États où l’on rencontre la plus forte opposition à tout empiétement sur la souveraineté nationale, il est généralement admis que la règle de la non-intervention souffre des exceptions limitées, pour certains types de situation d’urgence. Le point de vue général était que ces circonstances exceptionnelles devaient être des cas où la violence est si manifestement « attentatoire à la conscience de l’humanité » ou bien qui représentent un danger si évident et immédiat pour la sécurité internationale qu’ils exigent une intervention coercitive d’ordre militaire.

4.14   Eacute;tant donné ce vaste accord international sur la nécessité, dans des cas exceptionnels de risque humanitaire, d’engager une action militaire coercitive transfrontière, il faut s’attacher à définir le plus précisément possible ces circonstances exceptionnelles, de manière à maximiser les chances de parvenir à un consensus chaque fois que le cas se présente. Quel est le seuil précis de violence et d’abus ou autres violations qui doit être franchi avant qu’une intervention militaire coercitive au-delà des frontières nationales commence à se justifier? Y a-t-il d’autres critères qui devraient, ou doivent, être réunis avant que la décision d’intervenir ne soit prise?

Six critères à satisfaire pour une intervention militaire

4.15   Il n’est peut-être pas aussi difficile qu’on pourrait le penser à première vue de définir des critères d’intervention militaire à des fins de protection humaine sur lesquels tout le monde pourrait s’accorder. Certes, il existe à l’heure actuelle pratiquement autant de listes différentes de critères de ce type qu’il y a de contributions à la recherche théorique et au débat politique sur ce sujet. Mais les différences constatées quant à la longueur de ces listes et à la terminologie employée ne doivent pas cacher le fait qu’il y a en réalité une forte convergence de vues lorsqu’on s’en tient aux enjeux essentiels.

4.16   Il n’existe certes pas de liste unique universellement acceptée mais, de l’avis de la Commission, tous les critères de décision pertinents peuvent être succinctement ramenés aux six catégories suivantes : autorité appropriée, juste cause, bonne intention, dernier recours, proportionnalité des moyens et perspectives raisonnables.

4.17   L’élément autorité appropriée, à savoir qui est habilité à autoriser une intervention militaire, est un critère capital, qui mérite d’être examiné à fond séparément, ce qui sera fait au Chapitre 6. Le contenu du principe de la juste cause, à savoir quel type de préjudice est suffisant pour déclencher une intervention militaire dérogeant à la règle de la non-intervention, constitue l’autre question qui appelle le plus de débat, et fait l’objet de la section suivante du présent chapitre. Les quatre autres critères, qui ajoutent chacun un élément différent de prudence ou de précaution à l’équation décisionnelle sont examinés ensemble dans la dernière section du présent chapitre.

LES CRITÈRES DÉCISIFS : UNE JUSTE CAUSE

4.18   Les partisans de l’intervention à des fins de protection humaine invoquaient dans le passé un large éventail de motifs, correspondant et réagissant à un éventail tout aussi large de circonstances et de situations, et de nombreux autres critères d’intervention ont été suggérés au cours de nos consultations. La Commission considère que les dérogations au principe de non-intervention doivent être limitées. L’intervention militaire à des fins de protection humaine doit être considérée comme une mesure exceptionnelle et extraordinaire et, pour qu’elle soit justifiée, il faut qu’un préjudice grave et irréparable touchant des êtres humains soit en train — ou risque à tout moment — de se produire.

4.19   De l’avis de la Commission, l’intervention militaire à des fins de protection humaine se justifie dans deux grandes catégories de circonstances, à savoir lorsqu’il s’agit d’arrêter ou d’éviter :

• des pertes considérables en vies humaines, effectives ou appréhendées, qu’il y ait ou non intention génocidaire, qui résultent soit de l’action délibérée de l’État, soit de sa négligence ou de son incapacité à agir, soit encore d’une défaillance dont il est responsable; ou

• un « nettoyage ethnique » à grande échelle, effectif ou appréhendé, qu’il soit perpétré par des tueries, l’expulsion forcée, la terreur ou le viol.

Si l’une ou l’autre de ces deux conditions, ou les deux à la fois, sont réalisées, l’élément « juste cause » de la décision d’intervenir est à notre avis amplement satisfait.

4.20   Il importe d’indiquer clairement ce qui est inclus et ce qui est exclu dans ces deux conditions. De l’avis de la Commission, ces conditions incluent en général les types suivants de situation attentatoire à la conscience :

• lorsque des pertes considérables en vies humaines sont en train, ou risquent, de se produire;

• La menace ou la réalité de pertes considérables en vies humaines, qu’elles soient ou non le résultat d’une intention génocidaire et qu’elles impliquent ou non des actes d’un État;

• Différentes manifestations de « nettoyage ethnique », notamment l’assassinat systématique des membres d’un groupe particulier en vue de réduire ou d’éliminer sa présence dans une zone déterminée; le déplacement physique systématique des membres d’un groupe particulier hors d’une zone géographique donnée; les actes de terreur visant à forcer une population à fuir; et le viol systématique, à des fins politiques, de femmes appartenant à un groupe particulier (que ce soit en tant que forme supplémentaire de terrorisme ou en tant que moyen de modifier la composition ethnique de ce groupe);

• Les crimes contre l’humanité et les violations du droit de la guerre, tels qu’ils sont définis dans les Conventions de Genève, dans les Protocoles additionnels s’y rapportant et ailleurs, qui donnent lieu à des tueries ou à un nettoyage ethnique à grande échelle;

• Les cas d’effondrement de l’État qui laissent la population massivement exposée à la famine et/ou à la guerre civile; et

• Les catastrophes naturelles ou écologiques extraordinaires, lorsque l’État concerné ne peut pas, ou ne veut pas, y faire face ou demander de l’aide, et que d’importantes pertes en vies humaines se produisent ou risquent de se produire.

4.21   S’agissant des deux grandes conditions que nous avons répertoriées, à savoir les pertes en vies humaines et le nettoyage ethnique, nous avons indiqué que les actes en question devaient être commis « à grande échelle » pour que l’intervention militaire soit justifiée. Nous nous abstiendrons de quantifier ce qu’il faudrait entendre par « grande échelle » : les avis peuvent varier dans certains cas marginaux (par exemple, lorsque plusieurs incidents à petite échelle risquent de prendre, cumulativement, une grande ampleur) mais, dans la pratique, la plupart des situations de ce type ne donneront pas lieu à des désaccords majeurs. Ce que nous indiquons clairement, toutefois, c’est qu’une action militaire peut être légitime en tant que mesure d’anticipation lorsqu’on est en présence de preuves claires de la probabilité de massacres à grande échelle. Sans cette possibilité d’action anticipatrice, la communauté internationale se retrouverait dans la situation, moralement injustifiable, où elle devrait attendre qu’un génocide commence avant de prendre des mesures pour y mettre fin.

4.22   Les principes que nous avons définis ne cherchent pas à établir une distinction entre les situations où le massacre ou le nettoyage ethnique résulte de l’action de l’État — ou de son inaction délibérée — et celles où l’État en question a failli ou s’est effondré. Dans ce deuxième type de situation, lorsqu’aucun gouvernement n’est effectivement pas en mesure d’exercer la responsabilité souveraine de protéger sa population, le principe de non-intervention peut paraître de moindre importance mais, s’agissant du critère de la « juste cause » et de la question de savoir si les circonstances sont suffisamment graves pour justifier l’intervention, peu importe fondamentalement de savoir, du point de vue moral, si ce sont des acteurs étatiques ou non qui mettent la population en danger.

4.23   Là encore, les principes, tels que nous les avons définis, n’établissent aucune distinction entre les violations qui sont intégralement commises à l’intérieur des frontières de l’État, sans aucune conséquence transfrontière immédiate, et celles qui ont des répercussions plus larges. Nous sommes en effet convaincus que, dans les cas extrêmes, attentatoires à la conscience, du type qui nous intéresse ici, le critère de menace contre la paix et la sécurité internationales, exigé en vertu du Chapitre VII de la Charte en tant que condition préalable nécessaire pour que le Conseil de sécurité autorise une intervention militaire, est généralement présent. La pratique du Conseil de sécurité dans les années 90 montre que celui-ci est d’ores et déjà disposé à autoriser des déploiements coercitifs dans des situations où la crise considérée est, en tout état de cause, confinée à l’intérieur des frontières d’un État donné.

4.24   Les conditions que nous avons définies pour le critère de la « juste cause » sont certes exprimées en des termes généraux, mais la Commission indique clairement aussi qu’elles excluent certaines situations dont on a pu dire de temps à autre qu’elles justifiaient l’emploi de la force militaire coercitive à des fins de protection humaine.

4.25   En premier lieu, la Commission a résisté à la tentation de désigner comme motif d’intervention militaire les violations des droits de l’homme qui, bien que graves, ne vont pas jusqu’au meurtre caractérisé ou au nettoyage ethnique, par exemple la discrimination raciale systématique, ’emprisonnement systématique ou d’autres formes de répression politique des opposants. Ces violations-là peuvent tout à fait justifier que l’on envisage l’application de sanctions d’ordre politique, économique ou militaire, mais elles ne justifient pas, de l’avis de la Commission, une intervention militaire à des fins de protection humaine.

4.26   En deuxième lieu, la Commission a adopté une position analogue à l’égard des situations où une population qui s’est clairement prononcée en faveur d’un régime démocratique se voit privée de ses droits démocratiques par un coup d’État militaire. Le renversement d’un gouvernement démocratique est une affaire grave, qui appelle une action internationale concertée, par exemple des sanctions ou la suspension ou le retrait de crédits, de la participation à des organisations internationales et de la reconnaissance diplomatique, et qui pourrait très bien avoir des incidences plus larges sur la sécurité régionale, à un point tel que le Conseil de sécurité serait disposé à autoriser une intervention militaire (notamment par les organisations régionales) en invoquant le motif traditionnel d’une « menace contre la paix et la sécurité internationales ». Il peut également arriver que le gouvernement renversé demande expressément un soutien militaire, qui peut clairement lui être fourni en vertu des dispositions sur la légitime défense de l’Article 51 de la Charte des Nations Unies. La Commission est néanmoins d’avis que l’intervention militaire à des fins de protection humaine devrait être exclusivement réservée, sur ce point comme sur d’autres, aux situations où des pertes de vies humaines civiles ou un nettoyage ethnique à grande échelle risquent, ou sont en train, de se produire.

4.27   En troisième lieu, s’agissant de la force militaire qu’un État utilise pour venir au secours de ses propres ressortissants sur un territoire étranger, situation qui est parfois invoquée en tant qu’autre raison justifiant une « intervention humanitaire », nous estimons qu’il s’agit là encore d’une question parfaitement couverte par le droit international en vigueur et, en particulier, par l’Article 51 de la Charte des Nations Unies. Il en est de même pour l’emploi de la force suite à une attaque terroriste entreprise contre le territoire ou les citoyens d’un État : dans la mesure où une intervention militaire est justifiée, il faut qu’elle soit conforme à la fois à l’Article 51 et aux dispositions générales du Chapitre VII, comme le Conseil de Sécurité l’a indiqué clairement en adoptant les résolutions après les événements du 11 septembre 2001.

La question de la preuve

4.28   Même lorsqu’il y a consensus sur les types de situations qui peuvent justifier une intervention militaire, il demeure nécessaire de déterminer dans chaque cas si les événements sur le terrain satisfont réellement aux critères à remplir — réalité ou menace de pertes en vies humaines considérables ou de nettoyage ethnique à grande échelle. Dans bien des cas, on est en présence de « faits » et de versions des événements contradictoires, présentés souvent dans le but précis d’orienter ou de tromper l’opinion extérieure. Obtenir une information objective et précise est une tâche difficile mais essentielle.

4.29   L’idéal serait qu’une source non gouvernementale, impartiale et universellement respectée, signale la gravité de la situation et l’incapacité ou le refus de l’État considéré de la gérer de manière satisfaisante. Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) serait un candidat évident pour assumer ce rôle, et il nous a été souvent suggéré, mais, pour des raisons compréhensibles — qui ont trait à la nécessité pour le CICR de rester, et d’être perçu comme restant, absolument à l’écart de tout processus décisionnel politique, et d’être en mesure d’opérer partout sur le terrain —, il refuse absolument d’assumer un quelconque rôle de ce type.

4.30   On peut difficilement concevoir, s’agissant du problème de la preuve, une solution institutionnelle permettant de savoir si le critère de la « juste cause » a, dans tous les cas, été satisfait ou non sans le moindre doute ni contestation. Mais il y a d’autres moyens d’obtenir une information et des analyses crédibles et de laisser les preuves parler d’elles-mêmes. Les rapports que des organismes des Nations Unies tels que les Hauts Commissariats aux droits de l’homme et aux réfugiés établissent dans le cadre de leurs activités normales sont importants, de même que les analyses que d’autres organisations internationales et non gouvernementales crédibles et, à l’occasion, les médias, réalisent pour leurs propres besoins.

4.31   Par ailleurs, en cas de doute sur l’existence des conditions pouvant justifier une intervention militaire à des fins de protection humaine, et si l’on dispose du temps nécessaire, une mission spéciale destinée à établir les faits peut être dépêchée par le Conseil de sécurité ou le Secrétaire général pour obtenir une information exacte et procéder à une analyse impartiale d’une situation particulière. La Commission estime qu’il serait particulièrement utile que le Secrétaire général sollicite l’avis de témoins objectifs bien placés et d’autres personnes bien au fait de la situation en question. L’Article 99 de la Charte confère au Secrétaire général de l’ONU le pouvoir considérable, mais jusqu’ici très sous-utilisé, d’« attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Il s’agit là d’un pouvoir dont l’utilisation pourrait avoir une influence extrêmement importante dans le contexte actuel.

AUTRES CRITÈRES DE PRÉCAUTION

4.32   Pour qu’une décision d’intervenir militairement soit justifiée, et soit perçue comme telle, il faut que quatre autres conditions de fond soient réunies au préalable : bonne intention, dernier recours, proportionnalité des moyens et perspectives raisonnables. Lorsque ces conditions et le critère de la « juste cause » sont réunis et contribuent ensemble à façonner les choix politiques du Conseil de sécurité comme ceux des États Membres, la Commission estime qu’ils sont capables d’établir des limites strictes à l’emploi de la force militaire coercitive à des fins de protection humaine. Notre but n’est pas de couvrir l’agression par de belles paroles, ni de fournir aux États puissants une nouvelle justification pour des desseins stratégiques douteux, mais de renforcer l’ordre étatique en apportant des directives claires, propres à guider une action internationale concertée dans les circonstances exceptionnelles où la violence à l’intérieur du territoire d’un État menace tous les peuples.

Bonne intention

4.33   Le but primordial de l’intervention doit être de faire cesser ou d’éviter des souffrances humaines. Aucun emploi de la force militaire qui viserait dès le départ, par exemple, à modifier des frontières ou à promouvoir la revendication d’autodétermination de tel ou tel groupe combattant ne saurait se justifier. Le renversement d’un régime n’est pas, en soi, un objectif légitime, encore que le fait d’ôter à un régime sa capacité de nuire à son propre peuple puisse être essentiel pour mener à bien la mission de protection, étant entendu que les mesures nécessaires pour y parvenir varieront d’un cas à l’autre. L’occupation d’un territoire peut se révéler inévitable, mais elle ne doit pas être en elle-même un objectif, et il faut que l’on s’engage clairement dès le départ à rendre à son propriétaire souverain le territoire conquis une fois que les hostilités auront pris fin ou, si cela n’est pas possible, à l’administrer à titre intérimaire sous les auspices des Nations Unies.

4.34   L’une des façons de contribuer à satisfaire le critère de la « bonne intention » consiste à veiller à ce que les interventions militaires aient toujours un caractère collectif ou multilatéral, plutôt que d’être le fait d’un seul pays. Un autre moyen consiste à déterminer si, et dans quelle mesure, l’intervention est effectivement soutenue par la population qui est censée en bénéficier. Un autre moyen encore est de déterminer si, et dans quelle mesure, l’opinion des autres pays de la région a été prise en compte et est favorable à l’intervention. Dans certaines discussions, ces considérations ont été désignées comme critères distincts, à part entière, mais la Commission est d’avis qu’elles doivent être considérées comme des composantes de l’élément « bonne intention ».

4.35   La motivation humanitaire peut ne pas être toujours la seule qui anime le ou les États intervenants, même dans le cadre d’une mission autorisée par le Conseil de sécurité. Le désintéressement total — l’absence de tout intérêt égoïste étroit — relève de l’idéal, mais pas toujours de la réalité : bien plus, c’est à une combinaison de motivations, dans les relations internationales comme partout ailleurs, qu’il faut s’attendre. Par ailleurs, étant donné le coût budgétaire de toute action militaire et les risques encourus par les troupes qui y sont engagées, l’État intervenant peut en fait se trouver politiquement contraint de justifier son intervention en prétendant agir dans son propre intérêt, aussi altruiste que puisse être en réalité sa motivation première. Abstraction faite des intérêts économiques ou stratégiques, cet intérêt propre pourrait prendre la forme, par exemple, d’une volonté d’éviter que ne s’installent dans le voisinage des réfugiés en nombre excessif, des producteurs de drogues ou des terroristes.

4.36   À ces mandants internes qui peuvent en fait exiger de leurs gouvernements, lorsqu’il s’agit d’interventions à des fins de protection humaine, qu’ils ne soient pas altruistes ou animés de ce que nous avons appelé une « bonne intention », et qu’ils ne considèrent que les intérêts nationaux de leur propre pays, la meilleure réponse est peut-être que, de nos jours, le fait de se comporter en bon citoyen de la communauté internationale est une affaire ’intérêt national bien compris. Dans un monde où les distances semblent abolies et où tout est interdépendant, où les crises de « pays lointains dont nous savons peu de choses » sont désormais en mesure de créer des problèmes majeurs ailleurs (courants de réfugiés, pandémies, terrorisme, trafic de drogues, criminalité organisée, etc.), on ne peut manquer d’arguments pour soutenir qu’il est dans l’intérêt de tous les pays de collaborer au règlement de ces problèmes, abstraction faite de l’impératif humanitaire. Nous reviendrons sur ce thème dans la conclusion du présent rapport.

Dernier recours

4.37   Toutes les voies diplomatiques et non militaires de prévention ou de règlement pacifique des crises humanitaires doivent avoir été explorées. La responsabilité de réagir — avec la coercition militaire — ne saurait être justifiée tant que la responsabilité de prévenir n’a pas été pleinement accomplie. Il ne s’ensuit pas nécessairement que chacune de ces démarches doit avoir été concrètement essayée et avoir échoué : souvent, le temps fait tout simplement défaut pour que ce processus puisse se dérouler normalement. Mais cela signifie que l’on doit avoir des motifs raisonnables de penser qu’en tout état de cause, si telle ou telle mesure avait été tentée, elle n’aurait pas donné le résultat escompté.

4.38   Si la crise en question donne lieu à un conflit entre un État et une minorité insurgée, il faut inciter les parties à négocier. Les cessez-le-feu, suivis si nécessaire du déploiement de troupes de maintien de la paix et d’observateurs internationaux, sont toujours préférables, lorsqu’ils sont possibles, à des réactions militaires coercitives. La solution à long terme, s’agissant des conflits faisant intervenir des minorités ethniques ou des mouvements séparatistes à l’intérieur d’un État, consiste souvent en l’adoption d’un compromis comportant une dévolution des pouvoirs qui garantit à la minorité son autonomie linguistique, politique et culturelle tout en préservant l’intégrité de l’État. Une option militaire, à l’initiative de puissances extérieures, ne peut être envisagée que lorsque les tentatives menées de bonne foi pour trouver de tels compromis, sous le contrôle ou les auspices de la communauté internationale, butent sur l’intransigeance d’une des parties ou des deux à la fois, et qu’une flambée de violence généralisée a lieu ou risque fort de se produire.

Proportionnalité des moyens

4.39   Dans son ampleur, dans sa durée et dans son intensité, l’intervention militaire envisagée doit correspondre au minimum nécessaire pour atteindre l’objectif humanitaire poursuivi. Les moyens doivent être à la mesure des fins et en rapport avec l’ampleur de la provocation initiale. L’effet produit sur le système politique du pays visé doit lui aussi être limité à ce qui est strictement nécessaire pour réaliser le but de l’intervention. Les répercussions pratiques de ces restrictions peuvent être matière à débat dans chaque cas, mais les principes en jeu sont suffisamment clairs.

4.40   Il va sans dire que toutes les règles du droit international humanitaire doivent être rigoureusement respectées en pareille situation. L’on pourrait même considérer que, dans la mesure où une intervention militaire à des fins de protection humaine correspond à une forme d’action militaire nettement plus circonscrite et ciblée qu’une guerre totale, elle devrait être assortie de normes encore plus strictes.

Perspectives raisonnables

4.41   Une action militaire ne peut être justifiée que si elle a des chances raisonnables de réussir, c’est-à-dire de faire cesser ou d’éviter les atrocités ou souffrances ayant motivé l’intervention. L’intervention militaire n’est pas justifiée si elle n’assure pas effectivement la protection voulue, ou si elle aboutit à des conséquences pires que celles de l’inaction. En particulier, une action militaire à des fins de protection humaine limitée ne saurait être justifiée si, ce faisant, elle déclenche un conflit plus vaste. Il peut arriver qu’il soit tout simplement impossible de secourir certains êtres humains parce que le coût en serait inacceptable, par exemple en cas de risque de conflagration régionale majeure faisant intervenir de grandes puissances militaires. En pareil cas, aussi pénible que soit cette réalité, l’action militaire coercitive n’est plus justifiée.

4.42   L’application de ce principe de précaution risque fort, pour des raisons purement utilitaires, d’exclure toute action militaire contre l’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, même si toutes les autres conditions de l’intervention décrites plus haut sont réunies. On peut difficilement imaginer qu’un grand conflit puisse être évité ou que l’on réussisse à atteindre l’objectif initial si l’action militaire est engagée contre l’un d’entre eux. Il en va de même pour d’autres grandes puissances qui ne sont pas des membres permanents du Conseil de sécurité. Cette réalité pose de nouveau le problème ’un système à « deux poids deux mesures », mais la position de la Commission à ce sujet, comme sur d’autres points, est simple, à savoir : le fait qu’on ne puisse pas intervenir dans tous les cas où une intervention se justifie ne justifie pas que l’on n’intervienne dans aucun cas.

4.43   En ce qui concerne les grandes puissances, il y a d’autres types de pression qui peuvent être exercées, comme ce fut le cas, par exemple, pour l’Indonésie et le Timor oriental. Et d’autres types d’action collective, notamment les sanctions, pourraient et devraient être envisagés en pareil cas dans le cadre de la responsabilité de protéger.

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