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1.1 L’« intervention humanitaire » a toujours suscité des controverses, que ce soit par sa présence ou par son absence. Les événements de 1994 au Rwanda ont exposé au grand jour toutes les horreurs auxquelles peut conduire l’inaction. Le Secrétariat de l’ONU et certains membres permanents du Conseil de sécurité avaient que des responsables liés au gouvernement de l’époque étaient en train de préparer un génocide; des forces des Nations Unies étaient présentes, certes en nombre insuffisant au départ; et il ne manquait pas de stratégies crédibles propres à empêcher, ou du moins à limiter grandement, le massacre qui a suivi. Mais le Conseil de sécurité a refusé de prendre les mesures voulues. La volonté internationale — le courage civique — a fait défaut au plus haut niveau. Cette carence n’a pas simplement eu pour conséquence une catastrophe humanitaire pour le Rwanda : le génocide a déstabilisé toute la région des Grands Lacs, et cet effet déstabilisant perdure. Du coup, de nombreux peuples africains en ont conclu qu’au-delà de tous les beaux discours sur l’universalité des droits de l’homme, certaines vies humaines ont beaucoup moins d’importance que d’autres aux yeux de la communauté internationale.

1.2   Le Kosovo — où il y a eu intervention, en 1999 — a focalisé l’attention sur tous les autres aspects du problème. Cette opération a en effet soulevé des questions de grande importance touchant la légitimité de l’ intervention militaire dans un État souverain. La cause était-elle juste? Les violations des droits de l’homme que les autorités de Belgrade avaient commises ou menacé de commettre étaient-elles suffisamment graves pour justifier une intervention extérieure? Cette intervention extérieure n’a-t-elle pas été manipulée par les séparatistes pour promouvoir leurs propres objectifs politiques? Avait-on réellement épuisé toutes les voies de règlement pacifique du conflit? L’intervention était-elle dûment autorisée? Comment pouvait-on justifier que le système des Nations Unies soit occulté et marginalisé par « une coalition de bonne volonté » agissant sans l’aval du Conseil de sécurité? Vu la manière dont elle a été menée, l’intervention n’a-t-elle pas en fait aggravé la situation humanitaire à laquelle elle était censée remédier? Ou bien alors — tout à fait à l’inverse — ne pouvait-on pas dire que si l’OTAN n’était pas intervenue, le Kosovo serait devenu le théâtre, au mieux, d’une guerre civile sanglante et déstabilisatrice sans fin et, au pire, d’un massacre génocidaire analogue à celui que la Bosnie avait connu quatre années auparavant?

1.3   Le cas de la Bosnie, et en particulier l’incapacité des Nations Unies et d’autres instances à empêcher le massacre de milliers de civils réfugiés dans les « zones de sécurité » de l’ONU à Srebrenica, en 1995, constitue un autre exemple de situation qui a eu des répercussions importantes sur le débat politique actuel concernant l’intervention à des fins de protection humaine. Si le principe est que l’intervention équivaut à une parole donnée à un peuple dans le besoin, alors cette parole a été cruellement trahie. L’échec, puis le retrait des opérations de paix des Nations Unies en Somalie, en 1992-1993, constitue un autre exemple d’intervention internationale destinée à sauver des vies et à rétablir l’ordre qui a subi elle-même les conséquences désastreuses des déficiences de sa planification, des erreurs commises dans son exécution et de sa dépendance excessive par rapport à la force militaire.

1.4   Ces quatre affaires ont coïncidé avec une période où, la guerre froide ayant cessé, les attentes d’une action collective efficace étaient plus grandes. Ces quatre cas — Rwanda, Kosovo, Bosnie et Somalie — ont tous eu de profondes répercussions sur la manière dont le problème de l’intervention est perçu, analysé et défini.

1.5   Les grands axes du débat politique actuel, qui est constamment relancé au Siège de l’ONU, à New York, et dans diverses capitales de par le monde, sont désormais suffisamment clairs. Il y a ceux qui estiment que la communauté internationale n’intervient pas suffisamment, et ceux pour qui elle intervient trop. D’aucuns considèrent que le seul vrai problème consiste à faire en sorte que les interventions coercitives soient efficaces; pour d’autres, il est bien plus important de se poser les questions de la légalité, du respect des règles et du risque d’utilisation abusive des précédents. Pour certains, ces nouvelles interventions annoncent un monde nouveau où les droits de l’homme passent avant la souveraineté des États; pour d’autres, elles ouvrent la voie à un monde où les grandes puissances piétinent allègrement les plus faibles, manipulant le discours de l’humanitarisme et des droits de l’homme. Cette controverse a mis à nu des clivages de fond au sein de la communauté internationale. Dans l’intérêt de toutes les victimes qui souffrent et meurent lorsque des dirigeants ou des institutions sont défaillants, il est capital que ces clivages cessent d’exister.

1.6   S’adressant aux participants à la 54e session de l’Assemblée générale des Nations Unies, en septembre 1999, le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, s’est interrogé sur les « perspectives de la sécurité humaine et de l’intervention au siècle prochain ». Il a rappelé l’incapacité du Conseil de sécurité d’agir au Rwanda et au Kosovo et a exhorté les États Membres de l’ONU à « trouver un terrain d’entente dans l’adhésion aux principes de la Charte et dans la défense active de notre condition commune d’êtres humains ». Le Secrétaire général a fait valoir que « si la conscience collective de l’humanité … ne trouve pas dans l’Organisation des Nations Unies sa plus grande tribune, elle risque fort de rechercher ailleurs la paix et la justice ». Dans le rapport du Millénaire qu’il a présenté à l’Assemblée générale de l’année suivante, il a reformulé le dilemme et réitéré son exhortation :

… si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devons-nous réagir face à des situations comme celles dont nous avons été témoins au Rwanda ou à Srebrenica et devant des violations flagrantes, assives et systématiques des droits de l’homme, qui vont à l’encontre de tous les principes sur lesquels est fondée notre condition d’êtres humains?

1.7   En septembre 2000, le Gouvernement canadien, répondant à l’exhortation du Secrétaire général, a annoncé la création de la présente Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE). En tant qu’organe indépendant, nous avions de manière générale pour mandat de favoriser une meilleure compréhension de la difficulté de concilier l’intervention à des fins de protection humaine et la souveraineté; nous devions plus précisément oeuvrer à l’émergence d’un consensus politique mondial sur la manière de passer de la polémique — souvent synonyme de paralysie — à l’action dans le cadre du système international, en particulier par l’entremise des Nations Unies. La composition de la Commission était censée refléter équitablement les perspectives des pays développés et des pays en développement et faire en sorte que nous soyons représentatifs d’un large éventail d’origines géographiques, de points de vue et d’expériences et que nos opinions, du moins dans un premier temps, correspondent aux grands axes du débat international actuel. Si nous parvenions à un consensus entre nous, il y aurait au moins une chance que nous puissions encourager la constitution d’un même consensus à l’échelle de toute la communauté internationale.

1.8   La Commission s’est réunie pour la première fois le 5 et 6 novembre 2000, à Ottawa. Une stratégie a été définie à cette occasion pour nous permettre de nous acquitter de notre mandat dans un délai d’un an, étant entendu que nos méthodes de travail devaient être transparentes, ouvertes et globales. Le Gouvernement canadien a appuyé la création d’une direction de la recherche et, avec le concours de plusieurs autres gouvernements et de grandes fondations, il a parrainé et organisé une série de tables rondes régionales et de consultations nationales destinées à mettre la Commission en contact avec des points de vue multiples et variés tout en contribuant dans le même temps à tenir l’opinion publique au courant de nos travaux et de nos objectifs. L’accent a été plus particulièrement mis sur la nécessité de faire en sorte qu’outre les vues des gouvernements, des organisations intergouvernementales et non gouvernementales et des représentants de la société civile, celles des populations touchées soient entendues et prises en considération.

1.9   La Commission était fermement résolue, dès le départ, à procéder aux consultations les plus larges possibles à l’échelle mondiale, notamment dans les cinq pays membres du Conseil de sécurité. En conséquence, pendant cette année, des tables rondes et des consultations ont été organisées à Beijing, au Caire, à Genève, à Londres, à Maputo, à New Delhi, à New York, à Ottawa, à Paris, à Saint-Petersbourg, à Santiago et à Washington. Chacune de ces réunions a été l’occasion de débats animés et instructifs qui sont récapitulés dans le supplément au présent rapport. Par ailleurs, les membres de la Commission et de l’équipe de recherche ont participé à titre individuel à un grand nombre de conférences et de séminaires — souvent sur invitation spéciale ou en qualité de représentant de groupe. La Commission s’est aussi particulièrement attachée à consulter un échantillon largement représentatif de la réflexion et de la pratique universitaires; une bonne partie de ces analyses et de ces avis est consignée dans les documents de recherche et la bibliographie figurant dans le même supplément.

LES MUTATIONS DU CONTEXTE INTERNATIONAL

1.10   Les enjeux et préoccupations du XXIe siècle posent des problèmes nouveaux et, souvent, fondamentalement différents de ceux auxquels le monde devait faire face en 1945, lorsque l’Organisation des Nations Unies a été fondée. À mesure que des réalités et des défis nouveaux sont apparus, on a également assisté à l’émergence d’attentes nouvelles sur le plan de l’action et des nouvelles normes de comportement dans les affaires nationales et internationales. À titre d’exemple, depuis qu’ont eu lieu les attentats terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 contre le World Trade Center et le Pentagone, il ne fait aucun doute que la guerre dans laquelle le monde doit s’engager aujourd’hui contre le terrorisme — une guerre sans frontières contestées, menée contre un ennemi en grande partie invisible — est sans précédent dans l’histoire de l’humanité.

1.11   Des institutions internationales nouvelles et nombreuses ont été créées pour faire face à ces mutations. Or, dans des domaines clés, les mandats et les moyens de ces institutions internationales n’ont pas évolué aussi rapidement que les besoins de la communauté internationale et les attentes du monde moderne. Plus que toute autre, la question de l’intervention internationale à des fins de protection humaine constitue un exemple clair et incontestable des actions concertées dont le monde a besoin d’urgence pour aligner les normes et institutions internationales sur les attentes et besoins internationaux.

1.12   Le débat actuel sur l’intervention à des fins de protection humaine est en soi à la fois un produit et une manifestation de l’ampleur des changements intervenus depuis la création de l’ONU. Le débat actuel intervient dans un contexte caractérisé par la multiplication des acteurs étatiques, non étatiques et institutionnels et par une interaction et une interdépendance de plus en plus manifestes entre ces facteurs. C’est un débat où se révèlent de nouveaux ensembles de questions et de nouveaux types de préoccupations, qui fait intervenir de nouvelles normes de comportement des États et des individus, et qui s’insère dans un contexte constitué d’attentes beaucoup plus fortes sur le plan de l’action. C’est aussi un débat qui intervient dans un cadre institutionnel qui, depuis la fin de la guerre froide, fait entrevoir la possibilité d’une action internationale collective face aux problèmes de la paix, de la sécurité, des droits de l’homme et du développement durable à l’échelle planétaire.

De nouveaux acteurs

1.13   Les nouveaux acteurs — dont les moindres ne sont pas les nouveaux États, puisque l’ONU est passée de 51 États Membres en 1945 à 189 aujourd’hui — ont introduit une gamme nouvelle et plus vaste de voix, de perspectives, d’intérêts, d’expériences et d’aspirations. Collectivement, ces nouveaux acteurs internationaux ont ajouté épaisseur et texture à la trame de plus en plus riche de la société internationale, ainsi qu’une crédibilité institutionnelle et une expertise pratique importantes pour l’ensemble du débat.

1.14   Au premier rang de ces nouveaux acteurs importants figurent plusieurs acteurs et mécanismes institutionnels, en particulier dans les domaines des droits de l’homme et de la sécurité humaine. On peut citer, entre autres, le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, tous deux créés en 1993, et les tribunaux analogues créés pour le Rwanda, en 1994, et la Sierra Leone, en 2001. La Cour pénale internationale dont la création a été décidée en 1998 commencera à fonctionner lorsque 60 pays auront ratifié son statut. Outre ces nouvelles institutions, celles qui existaient déjà, telles que le Haut Commissariat des Nations Unies aux réfugiés, le CICR et la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, n’ont cessé d’intensifier leurs activités.

1.15   Presque aussi importante a été l’émergence dans les affaires internationales de nombreux nouveaux acteurs non étatiques — dont, en particulier, un grand nombre d’organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions d’intérêt mondial; un nombre croissant d’institutions médiatiques et universitaires ayant une portée mondiale; et un éventail de plus en plus varié d’acteurs non étatiques armés qui vont des groupes terroristes opérant à l’échelle nationale et internationale à des mouvements rebelles de type traditionnel et à des groupements criminels organisés de tout acabit . Bons ou mauvais, ces nouveaux acteurs non étatiques ont contraint à mener le débat sur l’intervention à des fins de protection humaine devant un public plus vaste tout en ajoutant de nouveaux éléments à prendre en considération.

Les nouveaux enjeux de la sécurité

1.16   Le débat actuel sur l’intervention à des fins de protection humaine s’insère dans un contexte caractérisé non seulement par de nouveaux acteurs, mais également par de nouvelles séries d’enjeux. Le phénomène le plus notable sur le plan de la sécurité depuis la fin de la guerre froide est celui de la prolifération des conflits armés internes aux États. Dans la plupart des cas, il s’agissait de conflits tournant essentiellement autour de revendications portant sur le développement des droits politiques et d’autres objectifs politiques, revendications qui étaient dans de nombreux cas réprimées par la force à l’époque de la guerre froide. Celle-ci a emporté dans sa chute la chape artificielle et souvent très brutale que la politique de cette époque faisait peser sur le développement politique de bon nombre d’États et de sociétés — en particulier dans le monde en développement et dans l’ex-bloc des pays de l’Est. Dans de nombreux États, la fin de la guerre froide a produit une situation où l’accent est davantage mis sur la démocratisation, le respect des droits de l’homme et le principe de la bonne gouvernance. Mais, dans de trop nombreux autres cas, elle a débouché sur une guerre interne ou un conflit civil — aux répercussions le plus souvent désastreuses sur les plans politique et humanitaire.

1.17   Dans d’autres cas, le conflit procédait d’une volonté d’accaparement de ressources et de pillage. La faiblesse des structures et institutions étatiques dans bon nombre de pays a accru les difficultés et les risques inhérents à l’édification d’une nation et ont parfois suscité chez des groupes armés la tentation de s’emparer, pour les exploiter à leur profit, d’avoirs précieux tels que les diamants, le bois et d’autres ressources naturelles, sans parler des matières premières entrant dans la production de drogues.

1.18   Ces conflits internes sont rendus encore plus complexes et meurtriers par les technologies et les moyens de communication modernes et, en particulier, par la prolifération d’armes peu coûteuses et hautement destructrices qui parviennent, entre autres, jusqu’entre les mains d’enfants soldats. Nombre de ces conflits se déroulent dans des sociétés on ne peut plus pauvres, ou qui ne disposent que d’une seule matière première de valeur — étrole ou diamants par exemple — devenant rapidement le moteur d’une économie de guerre à plein temps. En pareille situation, l’État n’a plus le monopole d’une violence qui devient un mode de vie, avec des conséquences catastrophiques pour des civils pris entre deux feux.

1.19   Les conflits actuels sont aussi caractérisés par une évolution déplorable vers une vulnérabilité de plus en plus grande des civils, qui sont souvent pris délibérément pour cible. Parfois, c’est le déplacement permanent de populations civiles qui est l’objectif premier du conflit; le recours délibéré à la pratique systématique du viol pour provoquer l’exclusion d’un groupe suscite aussi une préoccupation croissante. La volonté de réprimer une contestation armée (ou parfois non armée) a trop souvent conduit des gouvernements à accomplir des actes excessifs et disproportionnés qui infligeaient dans certains cas des souffrances excessives et injustifiées à une partie de la population civile. Dans quelques cas, des régimes ont lancé des campagnes de terreur contre leur propre population, parfois au nom d’une idéologie, d’autres fois sous l’emprise d’une haine raciale, religieuse ou ethnique; et parfois encore à de simples fins de gain personnel ou de pillage. Dans d’autres cas, ils ont fourni un appui ou un refuge aux auteurs de campagnes terroristes qui, dirigées contre d’autres pays, ont entraîné des destructions massives et des pertes considérables en vies humaines.

1.20   Les guerres intraétatiques sont souvent perçues, dans l’Occident prospère, comme une simple série de crises séparées et sans lien les unes avec les autres, qui se déroulent dans des régions éloignées et sans importance. En réalité, on assiste à un processus convulsif de fragmentation d’États et de formation d’États qui est en train de transformer l’ordre international lui-même. Qui plus est, les pays riches sont profondément impliqués dans ce processus. Les conflits civils sont alimentés par des armes et des transferts monétaires qui proviennent du monde développé, et leurs effets déstabilisateurs s’y font sentir sous des formes qui vont des réseaux terroristes mondiaux interconnectés aux courants de réfugiés, en passant par l’exportation de drogues, la propagation de maladies infectieuses et la criminalité organisée.

1.21   Les considérations qui précèdent confortent la Commission dans la conviction que la sécurité humaine est effectivement indivisible. Aujourd’hui, on ne peut plus parler de catastrophes humanitaires qui se déroulent « dans un pays lointain dont on ne sait que peu de choses ». Le 11 septembre 2001, le terrorisme mondial, qui trouve ses origines dans des conflits complexes se déroulant dans des pays lointains, a frappé les États-Unis sur leur territoire : la protection que devaient assurer les lignes apparemment impénétrables du dispositif de défense du continent américain s’est révélée illusoire, même pour la plus grande puissance mondiale. Parallèlement, on a constaté qu’environ 40 pour cent des victimes de l’attentat perpétré contre le World Trade Center n’étaient pas des citoyens américains mais étaient originaires de quelque 80 pays. Dans un monde interdépendant où la sécurité suppose la présence d’un cadre constitué d’entités souveraines stables, l’existence d’États fragiles, d’États défaillants, d’États qui offrent un refuge à des individus dangereux, que ce soit par faiblesse ou par malveillance, ou d’États qui ne peuvent maintenir l’ordre interne qu’en commettant des violations flagrantes des droits de l’homme, peut constituer un risque pour tous les peuples, quelle que soit leur situation géographique.

1.22   Tous ces faits obligent la communauté internationale à faire face à de graves dilemmes. Se tenir à l’écart, c’est courir le risque d’assister en spectateur complice à des massacres, à des nettoyages ethniques, voire à un génocide. Intervenir, c’est essayer, sans garantie de succès, de limiter de telles violations, et c’est parfois prendre parti dans un conflit interne. Quand c’est le cas, il se peut que la communauté internationale ne fasse que contribuer à la poursuite de la fragmentation du système étatique. Les interventions menées dans la région des Balkans ont effectivement permis de réduire les pertes de vies civiles, mais on attend encore qu’elles débouchent sur un ordre étatique stable dans la région. Ainsi qu’on a pu le voir aussi bien au Kosovo qu’en Bosnie, même lorsque le but de l’intervention internationale est, comme on s’y attendrait, de protéger des êtres humains ordinaires contre des abus flagrants et systématiques, il peut s’avérer difficile d’éviter que l’on fasse plus de mal que de bien.

1.23   L’édification d’un ordre stable après une intervention à des fins de protection humaine demeure un défi tout aussi grand. Pour élaborer un consensus sur l’intervention, il ne suffit pas de s’accorder sur la question de savoir qui doit autoriser cette intervention et quand il est légitime de l’entreprendre. Il s’agit aussi de déterminer comment il faut intervenir, de manière à ce que des fins honorables ne soient pas ternies par l’emploi de moyens inappropriés. Il est communément admis que les stratégies de l’ONU en matière de maintien de la paix, élaborées pour une époque de guerre entre États et conçues pour surveiller et consolider des cessez-le-feu convenus entre belligérants, ne sont peut-être plus adaptées à la protection de civils pris dans les mailles de luttes sanglantes entre des États et des insurgés. Dans ce contexte, le défi consiste à définir les tactiques et les stratégies d’intervention militaire propres à combler le vide qui existe actuellement entre des conceptions périmées du maintien de la paix et des opérations militaires à grande échelle qui peuvent avoir des répercussions délétères sur les civils.

1.24   Une difficulté supplémentaire réside dans la nécessité d’élaborer des réponses qui soient cohérentes. De par l’action des médias modernes, certaines crises humanitaires bénéficient d’une attention excessive tandis que d’autres végètent dans l’indifférence et l’oubli. Certaines crises sont exagérées par leur couverture médiatique, et des appels inconsidérés à l’action poussent la communauté internationale à réagir de manière incohérente et désordonnée. Cela étant, une cohérence parfaite n’est pas toujours possible : le simple fait que les crises qui comportent des aspects humanitaires graves soient aussi nombreuses empêche de réagir efficacement dans chaque cas. Par ailleurs, l’opposition d’un des cinq membres permanents du Conseil de sécurité ou d’une autre grande puissance empêche parfois l’action internationale. Mais, comment l’impossibilité d’organiser une action internationale efficace dans certains cas de grande catastrophe humanitaire peut-elle en quoi que ce soit excuser l’inaction lorsque des réponses efficaces sont possibles?

Exigences et attentes nouvelles

1.25   Le débat actuel sur l’intervention à des fins de protection humaine s’insère également dans un contexte historique, politique et juridique caractérisé par l’évolution des normes internationales de comportement des États et des individus, notamment l’élaboration de normes et de mécanismes nouveaux et plus contraignants de protection des droits de l’homme. Les droits de l’homme font désormais partie intégrante du droit international, et leur respect est un sujet et un objet d’une importance capitale dans les relations internationales. Parmi les grandes étapes franchies dans cette progression, il convient de citer la Déclaration universelle des droits de l’homme, les quatre conventions de Genève et les deux protocoles additionnels relatifs au droit international humanitaire dans les conflits armés; la Convention de 1948 sur la prévention et la répression du crime de génocide; les deux Pactes de 1966 relatifs aux droits civils et politiques et aux droits sociaux, économiques et culturels; et l’adoption en 1998 du statut de la Cour pénale internationale. Même si leur application a été dans certains cas imparfaite, ces accords et ces mécanismes ont notablement modifié à tous les niveaux la perception des comportements qui peuvent être admis et de ceux qui ne peuvent pas l’être de la part des États et des autres acteurs.

1.26   La compétence universelle établie par les Conventions de Genève et les Protocoles additionnels s’y rapportant (ainsi que par la Convention contre la torture) signifie que tout État partie sur le territoire duquel se trouve une personne accusée des crimes visés dans ces instruments peut traduire cette personne en justice. La compétence universelle peut aussi être invoquée en vertu du droit international coutumier, et des lois internes qui s’y rapportent, en ce qui concerne le génocide et les crimes contre l’humanité. La récente affaire Pinochet au Royaume-Uni et la condamnation pour complicité de génocide de religieuses rwandaises en Belgique donnent à penser que la compétence universelle établie par ces instruments commence à être prise très au sérieux.

1.27   L’évolution du droit et des normes juridiques s’est accompagnée de la création, comme on l’a vu plus haut, de toute une série de nouvelles institutions internationales et organisations non gouvernementales qui s’emploient à surveiller et à promouvoir le respect des droits de l’homme et du droit humanitaire international partout dans le monde, si bien que les nouvelles attentes en matière de comportement sont de plus en plus assorties de nouvelles attentes en matière de mesures correctives.

1.28   La notion de sécurité humaine — qui inclut le respect des droits de l’homme tout en ayant une portée plus vaste — constitue aussi un élément de plus en plus important du droit international et des relations internationales, et fournit de plus en plus souvent le cadre conceptuel de l’action internationale. Le sujet est certes loin d’être exempt de controverses, mais il est de plus en plus admis que la notion de sécurité s’étend aux individus comme aux États. Il est en tout cas de plus en plus manifeste que les répercussions sur le plan humain des actes internationaux ne sauraient être considérées comme de simples effets connexes d’autres actes, et doivent être au centre des préoccupations de toutes les parties concernées. Que cette idée soit universellement bien vue ou non, il est de plus en plus admis partout dans le monde que la protection de la sécurité humaine, y compris le respect des droits de l’homme et de la dignité de la personne humaine, doit constituer l’un des objectifs fondamentaux des institutions internationales modernes.

1.29   En considérant cette évolution des attentes et des comportements, aux plans national et international, il est impossible de faire abstraction des incidences de la mondialisation et de la technologie. Grâce à la révolution des technologies de l’information, les communications mondiales sont instantanées et l’accès à l’information est plus facile que jamais à l’échelle planétaire. Ces progrès technologiques ont entraîné à la fois une sensibilisation considérablement plus vive aux conflits partout où ils se déroulent dans le monde et un impact immédiat et souvent irrésistible des images que la télévision et d’autres médias transmettent sur les souffrances produites par ces conflits. Au cours du mois de septembre 2001, le monde entier a partagé les souffrances et le chagrin des Américains. De même, des scènes de tueries et de conflits se produisant non seulement dans les grandes capitales, mais aussi en des lieux lointains situés à l’autre bout de la planète ont été retransmises jusque dans le salon de tout un chacun partout dans le monde. Dans un certain nombre de cas, c’est l’ inquiétude populaire suscitée par ces images qui a contraint les gouvernements à réagir. Pour bon nombre de ces gouvernements, cette pression populaire permet d’expliquer que l’inaction et l’indifférence deviennent politiquement coûteuses sur le plan interne.

Nouvelles possibilités d’action commune

1.30   Un aspect extrêmement important du contexte dans lequel se situe le débat actuel sur l’intervention à des fins de protection humaine a trait aux possibilités et aux moyens nouveaux d’action commune résultant de la fin de la guerre froide. Pour la première fois peut-être depuis la création de l’ONU, il existe une réelle possibilité de voir le Conseil de sécurité s’acquitter du rôle que lui confère la Charte des Nations Unies. Nonobstant quelques échecs notables, le Conseil de sécurité a montré dans les années 1990 qu’il avait une réelle capacité de déclencher une action commune, notamment en autorisant près de 40 missions de maintien ou de consolidation de la paix au cours de la dernière décennie.

1.31   Cette conscience nouvelle de la situation mondiale et la plus grande visibilité des souffrances humaines sont étroitement liées à l’un des effets de la mondialisation, à savoir l’interdépendance économique croissante entre les États. La mondialisation a entraîné un resserrement des liens à tous les niveaux et une nette évolution vers une coopération multilatérale toujours plus étroite. Dans le contexte du débat sur la question de l’intervention à des fins de protection humaine, les réalités de la mondialisation et de l’interdépendance croissante ont souvent constitué, pour les États voisins et pour d’autres pays, d’importants facteurs incitatifs dans le sens d’une prévention active, mais également dans le sens de l’intervention lorsque la situation semble devoir échapper à tout contrôle.

LES RÉPERCUSSIONS SUR LA SOUVERAINETÉ DES ÉTATS

1.32   Dans un monde dangereux, caractérisé par d’écrasantes inégalités de pouvoir et de ressources, la souveraineté constitue pour bon nombre d’États la meilleure ligne de défense, et parfois la seule qui semble exister. Mais la souveraineté est bien davantage qu’un simple principe fonctionnel des relations internationales. Aux yeux de nombreux États et peuples, c’est aussi une reconnaissance de leur égalité en mérite et en dignité, une protection de leur identité spécifique et de leur liberté nationale et une affirmation de leur droit à façonner et à déterminer eux-mêmes leur destin. C’est pour cette raison que le principe selon lequel tous les États sont également souverains en droit international a été adopté comme l’un des piliers de la Charte des Nations Unies (Article 2.1).

1.33   Mais, pour toutes les raisons déjà mentionnées, les conditions dans lesquelles la souveraineté est exercée — et l’intervention pratiquée — ont radicalement changé depuis 1945. De nombreux États nouveaux sont apparus, et leur identité est encore en voie de consolidation. L’évolution du droit international a imposé de nombreuses limites à la liberté d’action des États, et ce pas seulement dans le domaine des droits de l’homme. La notion émergente de sécurité humaine a suscité de nouvelles exigences et de nouvelles attentes concernant la manière dont les États traitent leur propre peuple. Et de nombreux acteurs nouveaux jouent sur la scène internationale des rôles qui étaient précédemment plus ou moins l’apanage exclusif des États.

1.34   Cela étant, la souveraineté demeure importante. On peut parfaitement soutenir que des États efficaces et légitimes demeurent le meilleur moyen de faire en sorte que les avantages de l’internationalisation du commerce, de l’investissement, des technologies et des communications soient partagés équitablement. Les États qui peuvent compter sur de puissantes alliances régionales, sur la paix interne et sur une société civile forte et indépendante semblent à l’évidence mieux placés pour tirer parti de la mondialisation. Ce sont probablement aussi ces États qui sont les plus respectueux des droits de l’homme. Et en matière de sécurité, les chances de parvenir à l’instauration d’un système international cohérent et pacifique sont bien plus nombreuses dans le cadre d’une coopération entre des États efficaces, sûrs de leur place dans le monde, que dans un environnement constitué d’entités étatiques fragiles, ébranlées, en état de fragmentation ou, de manière générale, chaotiques.

1.35   Même chez les plus fervents partisans de la souveraineté des États, la défense de cette souveraineté ne saurait, pour l’État, aller jusqu’à prétendre qu’il dispose d’un pouvoir illimité de faire ce qu’il veut à sa propre population. La Commission n’a entendu aucun argument de cet ordre, à aucun moment durant nos consultations partout dans le monde. Il est communément admis que la souveraineté implique une double responsabilité : externe — respecter la souveraineté des autres États — et interne — respecter la dignité et les droits fondamentaux de toute personne vivant sur le territoire de l’État. Dans les pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, dans la pratique des Nations Unies et dans la pratique étatique elle-même, la souveraineté s’entend aujourd’hui comme englobant ces deux responsabilités. La souveraineté considérée comme responsabilité représente désormais la condition minimale à remplir pour les États désireux de montrer qu’ils sont capables de se comporter en bons citoyens de la communauté internationale.

1.36   Cette acception moderne de la souveraineté occupe une place centrale dans la démarche adoptée par la Commission face à la question de l’intervention à des fins de protection humaine et, en particulier, dans l’élaboration de notre propre thème fondamental, « la responsabilité de protéger », qui sera présenté et expliqué dans le chapitre suivant du présent rapport.

LA SIGNIFICATION DE L’INTERVENTION

La portée du concept

1.37   La controverse dont le terme « intervention » fait l’objet provient en partie de l’étendue de la gamme des activités que ce terme peut couvrir, jusque et y compris l’intervention militaire. Pour certains, toute pression exercée sur un État constitue une intervention, y compris les conditions imposées par les programmes d’appui des grandes institutions financières internationales, dont les bénéficiaires ont souvent l’impression qu’ils n’ont pas d’autre choix que d’accepter de s’y conformer. Pour d’autres, pratiquement toute ingérence non consensuelle dans les affaires intérieures d’un autre État relève de l’intervention — y compris la fourniture de secours d’urgence à une partie de la population d’un pays qui se trouve dans le besoin. Pour d’autres encore, le terme « intervention » inclut tout type de mesures ouvertement coercitives, pas seulement l’action militaire mais également l’imposition ou la menace de sanctions politiques et économiques, les blocus, les menaces diplomatiques et militaires et les poursuites pénales internationales. Mais pour d’autres encore, la notion d’intervention se limite à l’emploi de la force militaire.

1.38   Le type d’intervention auquel nous nous intéressons dans le présent rapport désigne des mesures prises contre un État ou contre ses dirigeants, sans leur consentement, à des fins qui sont présentées comme étant humanitaires ou protectrices. La forme de loin la plus controversée de ce type d’intervention est militaire, et notre rapport est, par la force des choses, dans une large mesure axé sur ce genre d’action. Mais nous nous intéressons aussi beaucoup aux solutions qui pourraient se substituer à l’action militaire, notamment à toutes les formes de mesures préventives et aux mesures d’intervention coercitive — sanctions et poursuites pénales — n’allant pas jusqu’à l’intervention militaire. Ces mesures coercitives seront examinées dans le présent rapport sous deux angles. La menace de leur emploi, en tant que mesures préventives destinées à éviter d’avoir à recourir à l’intervention militaire (Chapitre 3); et leur emploi effectif en tant que mesures de réaction, mais aussi en tant qu’option de remplacement de la force militaire (Chapitre 4).

L’intervention « humanitaire »?

1.39   La Commission est consciente du fait que l’expression « intervention humanitaire » est employée depuis longtemps, qu’elle est largement utilisée dans tous les milieux et qu’elle remplit une fonction descriptive utile en focalisant clairement l’attention sur une catégorie particulière d’interventions, à savoir celles entreprises dans le but déclaré de protéger ou d’aider une population en danger. Nous avons cependant délibérément décidé de ne pas adopter cette terminologie et de parler plutôt d’« intervention » ou, le cas échéant, d’« intervention militaire » dans le contexte des opérations entreprises à des fins de protection humaine.

1.40   Notre position à cet égard est une réaction à la très vive opposition des organismes et agences humanitaires et de ceux qui travaillent pour leur compte vis-à-vis de toute militarisation du terme « humanitaire » : quelles que soient les motivations de ceux qui entreprennent une intervention, les organismes d’aide et de secours humanitaires considèrent comme une abomination l’appropriation de ce terme et son emploi pour décrire quelque forme d’action militaire que se soit. La Commission a aussi réagi à l’idée exprimée dans certains milieux politiques selon laquelle l’emploi dans ce contexte d’un terme intrinsèquement « inattaquable » comme « humanitaire » tend à préjuger de la question même qui est posée, à savoir si l’intervention est effectivement défendable.

1.41   Nous avons considéré dès le départ que l’on ne pouvait que gagner à encourager tout un chacun à revoir, avec un regard neuf, les vrais enjeux du débat sur le dilemme entre la souveraineté et l’intervention. Par delà le problème de terminologie posé par l’« intervention humanitaire », on constate une évolution plus large du discours, qui va de pair avec une reconceptualisation des enjeux et que la Commission a jugé utile de reprendre à son compte. C’est à ce concept — « la responsabilité de protéger » — que le chapitre suivant est consacré.

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