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Ce rapport porte sur la question du « droit d’intervention humanitaire » : des États ont-ils jamais le droit de prendre des mesures coercitives — et particulièrement militaires — contre un autre État pour protéger des populations menacées dans ce dernier, et si oui, dans quelles circonstances? Jusqu’à ce que les événements bouleversants du 11 septembre 2001 propulsent la lutte contre le terrorisme au premier plan des préoccupations internationales, la question de l’intervention à des fins de protection humaine était considérée comme l’une des plus délicates et des plus controversées dans le domaine des relations internationales. Le problème s’est posé de manière plus forte que jamais depuis la fin de la guerre froide. Les appels à l’intervention se multiplient; certains trouvent réponse et d’autres restent lettre morte. Les avis restent partagés quant à l’existence de ce droit, et même ceux qui le reconnaissent ne s’entendent pas sur les modalités selon lesquelles il doit s’exercer, c’est-à-dire de quelle manière, à quel moment et sous l’autorité de quelles instances.

Le défi pour les gouvernements

Les puissances capables d’intervenir militairement ont été critiquées aussi bien lorsqu’elles ont agi pour protéger des populations en danger — comme en Somalie, en Bosnie et au Kosovo — que lorsqu’elles se sont abstenues d’agir, comme au Rwanda. Selon certains, la multiplication des interventions témoigne d’une prise de conscience à une échelle authentiquement internationale, dont l’avènement n’a que trop tardé. D’autres s’alarment en revanche à la perspective de voir ce phénomène battre en brèche un ordre international fondé sur la souveraineté des États et l’inviolabilité de leur territoire. Même parmi les partisans de l’intervention, certains cherchent en priorité à réunir les conditions qui permettront d’entreprendre des opérations coercitives ayant de bonnes chances de réussite, tandis que d’autres s’intéressent avant tout à la légalité de ces actions, et se préoccupent des procédures à respecter et du risque de créer des précédents nuisibles.

Jusqu’ici, c’est l’intervention de l’OTAN au Kosovo, en 1999, qui a suscité le débat le plus intense. Les membres du Conseil de sécurité étant divisés, cette intervention avait été engagée sans l’autorisation expresse de ce dernier. La justification légale de cette opération était ainsi sujette à caution (puisque n’ayant pas fait l’objet d’un débat sur le fond), tandis que sa justification morale ou humanitaire, en principe beaucoup plus convaincante, était aussi remise en question par ceux qui lui attribuaient des pertes beaucoup plus lourdes que celles qu’elle avait permis d’éviter. Enfin, la conduite même de l’opération par les alliés de l’OTAN avait suscité de nombreuses critiques.

Le Secrétaire général de l’ONU, M. Kofi Annan, a lancé à l’Assemblée générale des Nations Unies, en 1999 puis en 2000, des appels éloquents invitant la communauté internationale à parvenir une fois pour toutes à un consensus sur ces problèmes, et à forger une nouvelle unité sur les questions fondamentales de principe et de procédure. Le Secrétaire général a posé directement la question incontournable en ces termes :

… si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devons-nous réagir face à des situations comme celles dont nous avons été témoins au Rwanda ou à Srebrenica, devant des violations flagrantes, massives et systématiques des droits de l’homme, qui vont à l’encontre de tous les principes sur lesquels est fondée notre condition d’êtres humains?

En réponse à cet appel, le gouvernement du Canada et un groupe de grandes fondations, annonçaient à l’Assemblée générale en septembre 2000 la création d’une Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE). Notre Commission a été invitée à aborder l’ensemble des questions juridiques, morales, opérationnelles et politiques qui se posent dans ce domaine, à recueillir un éventail aussi vaste que possible d’avis dans le monde entier, et à déposer un rapport qui aiderait le Secrétaire général et tous les autres intervenants à trouver un nouveau terrain d’entente.

Le rapport de la Commission

Le rapport que nous présentons a été approuvé à l’unanimité par les 12 membres de la Commission. Il a pour thème central « La responsabilité de protéger ». Les États souverains ont la responsabilité de protéger leurs propres citoyens contre les catastrophes qu’il est possible de prévenir — meurtres à grande échelle, viols systématiques, famine. S’ils ne sont pas disposés à le faire ou n’en sont pas capables, cette responsabilité doit être assumée par l’ensemble de la communauté des États. Dans les pages qui suivent, nous analysons la nature et la portée de cette responsabilité et nous proposons des réponses aux questions qu’elle soulève : qui doit l’exercer, de quel droit, quand, où et comment. Nous espérons que notre rapport ouvrira des perspectives nouvelles et contribuera à susciter sur cette question un nouveau consensus international dont le monde a un besoin urgent.

Par-dessus tout, les coprésidents tiennent à remercier tous les membres de la Commission qui ont donné sans compter de leurs connaissances, de leur expérience et de leur jugement au fil de la rédaction de ce rapport, qui s’est étendue sur une année entière de travail intensif ponctuée de réunions. Chaque membre de la Commission a défendu ses points de vue personnels, et le texte sur lequel nous nous sommes entendus ne reflète pas intégralement les idées privilégiées par chacun d’entre nous. En particulier, certains auraient préféré des critères d’intervention militaire plus souples que ceux que nous proposons, tandis que d’autres auraient souhaité qu’ils soient encore plus stricts. De même, certains membres auraient élargi les possibilités d’intervention militaire en l’absence d’une autorisation du Conseil de sécurité, alors que d’autres les auraient limitées davantage.

Néanmoins, notre rapport reflète le point de vue commun de tous les membres de la Commission quant aux objectifs qu’il est politiquement envisageable de réaliser dans la conjoncture actuelle. Nous voulons qu’il n’y ait plus jamais d’autre Rwanda, et nous estimons que l’adoption des propositions que nous formulons constitue le meilleur moyen de nous en assurer. Nous croyons qu’il est essentiel de continuer à progresser vers un consensus international. Puisse le terrain d’entente que nous avons trouvé représenter une étape de plus dans cette progression. Nous espérons que les conclusions que nous avons formulées trouveront un écho dans l’ensemble de la communauté internationale.

Le rapport de la Commission et les événements du
11 septembre 2001

Le rapport de la Commission était largement achevé lorsque sont survenus les terribles attentats perpétrés le 11 septembre 2001 à New York et à Washington, DC, et n’avait pas pour but de répondre aux questions soulevées par ces événements. Notre rapport vise à proposer une ligne de conduite précise aux États qui sont appelés à protéger des êtres humains dans d’autres États. Il n’a pas été conçu pour guider la politique des États en cas d’attaque contre leurs ressortissants, ou contre des ressortissants d’autres États résidant sur leur territoire.

Ces deux situations, selon nous, diffèrent fondamentalement. Le cadre que la Commission a mis au point, à l’issue de consultations menées dans le monde entier, pour aborder la première question (comment donner suite aux appels lancés en vue d’assurer la protection d’êtres humains dans d’autres États) ne doit pas être confondu avec le cadre nécessaire pour répondre à la deuxième (comment réagir à des attentats terroristes sur le sol propre d’un État). Entre autres différences importantes, la Charte de l’ONU prévoit beaucoup plus explicitement la possibilité d’une réaction militaire dans ce dernier cas que dans celui d’une intervention à des fins de protection humaine. L’article 1 reconnaît le ´ droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée ª, en exigeant toutefois que les mesures prises soient immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité. Ce dernier, dans ses résolutions 1368 et 1373, adoptées à l’unanimité après les attentats de septembre, n’a laissé aucun doute quant à la portée des mesures que les États peuvent et doivent prendre pour réagir.

Même si, pour les raisons évoquées plus haut, nous n’avons abordé qu’incidemment dans notre rapport les questions soulevées par les attentats du 11 septembre, certains aspects de nos travaux présentent cependant des liens avec les problèmes qui se posent à la communauté internationale depuis ces événements. En particulier, les principes de précaution exposés dans notre rapport paraissent pertinents dans le cas d’opérations militaires — aussi bien multilatérales qu’unilatérales — contre le fléau du terrorisme. La perspective d’une action militaire ciblée contre des terroristes internationaux et ceux qui leur offrent un refuge ne soulève à notre avis aucun problème de principe. Toutefois, la puissance militaire doit toujours être exercée conformément aux principes applicables exposés dans notre rapport et dont la pertinence ne paraît aucunement diminuée : bonne intention, dernier recours, proportionnalité des moyens et perspectives raisonnables de succès.

Remerciements

Le supplément [Research, Bibliography, Background] contient une description détaillée des recherches et des consultations servant de base au rapport de la Commission, ainsi que de nos méthodes de travail. Nous tenons à remercier M. Lloyd Axworthy, ancien ministre des Affaires étrangères du Canada, qui a pris l’initiative de créer la Commission et qui a présidé notre Comité consultatif; son successeur, M. John Manley, qui a veillé à mener le projet à bien; notre équipe de soutien au Canada, dirigée par Mmes Jill Sinclair et Heidi Hulan, dont l’enthousiasme et l’énergie ne se sont jamais démentis; et notre équipe de recherche, animée par MM. Thomas Weiss et Stanlake Samkange, dont les membres n’ont cessé de nous manifester leur dévouement et de nous prodiguer leurs sages conseils. Nos travaux ont également beaucoup bénéficié des recherches déjà entreprises et des ouvrages publiés sur les nombreux problèmes abordés dans ce rapport; nous signalons dans le volume complémentaire les sources auxquelles nous avons puisé. Nous n’avons pas voulu reproduire dans notre rapport des travaux déjà menés à bien par d’autres, par exemple dans le domaine de la prévention ou des questions opérationnelles, mais nous sommes profondément conscients des nombreuses dettes que nous avons contractées.

Nous tenons tout particulièrement à signaler combien les tables rondes que nous avons organisées à Beijing, au Caire, à Genève, à Londres, à Maputo, à New Delhi, à New York, à Ottawa, à Paris, à Saint-Pétersbourg, à Santiago et à Washington ont été fructueuses pour la Commission. Ces rencontres nous ont permis de nous entretenir avec des représentants de gouvernements, d’organisations intergouvernementales et non gouvernementales, de la société civile, d’universités, d’instituts de recherche et de groupes de réflexion. Nous avons consulté ainsi plus de 200 personnes en tout. Ces tables rondes ont constitué pour nous une source extrêmement féconde d’informations, d’idées et de points de vue politiques très divers; elles ont permis à la Commission de mesurer l’impact de ses idées au contact de la réalité, au fur et à mesure qu’elles se développaient. Si nous avons pu, dans ce rapport, ouvrir une nouvelle voie et trouver des solutions inédites et fécondes aux grandes interrogations politiques que soulève depuis longtemps la question de l’intervention à des fins de protection humaine, beaucoup d’autres que nous peuvent à juste titre revendiquer une part de cette réussite.

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