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Intégrer la communication participative pour le développement à des projets en cours n'est pas une tâche facile. Les conditions nécessaires doivent être en place ou doivent être mises en place. Les attitudes doivent aussi refléter la méthodologie que l'on tente d'implanter. Lorsque ces conditions sont absentes, la collaboration entre les parties prenantes peut être sérieusement entravée. Cela est particulièrement vrai lorsque plusieurs partenaires travaillent à différents niveaux sans avoir le même poids dans le processus de prise de décision. Ce texte aborde les obstacles auxquels nous avons dû faire face lorsque nous avons joint un projet déjà en marche avec l'intention d'implanter une méthodologie qui remettait en cause la façon dont les choses avaient été faites jusque-là.

En Égypte, 95 % de la population est concentré sur 5 % de la superficie totale du pays. Par conséquent, le gouvernement favorise la construction d'agglomérations à l'extérieur de la vallée du Nil, dans le désert et dans les gouvernorats frontaliers.

Cependant, l'établissement de communautés en dehors de l'ancienne vallée se heurte à plusieurs contraintes, tels le caractère inhospitalier des lieux et le manque de définition des mécanismes institutionnels de gestion du développement dans les zones désertiques situées à l'extérieur des juridictions existantes. Le manque de coordination et de coopération entre les autorités locales des gouvernorats en place et les nouvelles communautés constitue aussi un problème.

Dans ce contexte, le bureau gouvernemental chargé de la planification urbaine s'est vu attribuer la responsabilité de la conception des plans régionaux, urbains et structurels des nouvelles agglomérations, ainsi que celle de leur architecture. Il est aussi responsable de superviser la mise en œuvre de ces plans. Il fallait donc mettre en place des relations de travail étroites avec les autorités locales, étant donné que l'insuffisance des compétences techniques du gouvernement local ne permettait pas encore une décentralisation complète.

Pour faire face à ces difficultés, un projet a été mis sur pied grâce à un financement conjoint du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et du bureau gouvernemental chargé de la planification urbaine. Il avait pour objectif principal de concevoir des mécanismes de mise en œuvre des plans stratégiques, afin de créer un cadre de règlements et procédures qui facilite la croissance et le développement durable. Le projet devait débuter par une expérience pilote dans deux communautés relativement nouvelles.

L'initiative visait plus particulièrement à améliorer les compétences du bureau gouvernemental de planification urbaine et des partenaires locaux en matière de planification et de gestion participative, dans lesquelles la communication participative pour le développement joue un rôle essen-tiel. Il visait aussi à aider les partenaires de l'initiative à institutionnaliser ces nouvelles compétences, à établir des partenariats et à créer des alliances stratégiques afin d'attirer des investissements et d'appuyer la mise en œuvre des travaux. Ces partenaires comprenaient le bureau gouvernemental de planification urbaine, les autorités locales des deux communautés participantes, des petits et moyens entrepreneurs, des associations d'entreprises et les communautés dans leur ensemble. L'élaboration et la diffusion de prin­cipes directeurs pour les consultations dans les communautés et les villes ont aussi été prises en compte dans ce projet, tout comme la tenue de consultations en vue de préparer des plans de développement local à la lumière du plan stratégique.

Origine de l'initiative

Cette initiative a vu le jour après trois ans de travail de sensibilisation et d'efforts de conscientisation menés par un expert en développement institutionnel sur l'importance et les avantages des approches participatives pour planifier le développement. En effet, un premier diagnostic avait révélé que les pratiques de planification et de gestion participatives des nouvelles agglomérations de la zone visée auraient avantage à être approfondies. Les partenaires de l'initiative avaient également besoin d'aide pour adopter une façon de faire plus rassembleuse, en vue d'établir des partenariats et des alliances stratégiques conduisant à la mise en œuvre du plan stratégique.

Au cours de cette phase préparatoire, il est devenu évident que la planification participative pour le développement va bien au-delà des stratégies élaborées d'un point de vue de planification strictement physique, qui se sont révélées un échec total. En fait, l'échec de ce type de stratégie est particulièrement flagrant lorsqu'on constate le caractère inachevé des nouvelles villes dont les plans, déjà conçus, ont été remis aux gouvernements locaux pour leur mise en œuvre. Par conséquent, les citoyens étaient réti-cents à déménager dans ces nouvelles villes. Ceux qui s'y sont installés ont fait face à d'énormes difficultés car les services disponibles ne répondaient pas à leurs besoins ou n'existaient tout simplement pas.

De la théorie à l'action

Au cours de la première phase du projet, il s'agissait de déceler les obstacles les plus sérieux qui, à l'intérieur du cadre institutionnel existant, devraient être révisés. Il s'agissait ensuite de proposer des modifications réalistes afin d'accroître la possibilité de participation publique au développement local, de même que celle de la société civile.

Ainsi, par le dialogue direct et constructif et par la tenue de consultations, on a tenté d'aider les intervenants à cerner et à corriger les sources de friction et à proposer des changements institutionnels pragmatiques. De plus, les choix réalisés en matière de politiques municipales ont donné lieu à un climat propice aux affaires et au développement participatif.

Plusieurs étapes ont été prévues afin d'intégrer la communication participative pour le développement au projet. Il fallait avant tout revoir l'ensemble des documents relatifs à l'initiative afin d'en connaître la nature et prendre connaissance des principaux problèmes vécus, des solutions suggérées, des parties prenantes, etc.

La deuxième étape consistait à évaluer et à analyser les problèmes de communication, en plus des canaux de communication et du matériel utilisé par les parties prenantes de première ligne.

Troisièmement, un programme de formation devait être élaboré et mis en œuvre pour aider les partenaires du projet à comprendre le concept de communication participative pour le développement et à acquérir les compétences leur permettant de l'appliquer dans leur travail. À cet effet, il a fallu définir quelle unité, à l'intérieur de la structure organisationnelle des autorités locales des communautés, pourrait éventuellement devenir l'acteur clé qui pourrait veiller à ce que les approches participatives continuent d'être utilisées tout au long de la mise en œuvre des stratégies de développement des communautés. Il s'agissait donc de former le personnel de ces unités en communication participative et en planification du développement, en même temps que les membres du personnel du bureau gouverne-mental de planification.

La formation a été conçue de façon à être pratique et axée sur des situations représentatives de la vie et du travail des participants, afin de faciliter l'application des compétences nouvellement acquises directement sur le terrain. À l'origine, il avait été question de former le personnel de ces unités en communication participative et en planification du développement, afin qu'il puisse mettre en œuvre les stratégies de développement de leurs communautés. Le programme de formation devait se réaliser sur une très longue période afin de s'assurer que les participants apprennent réellement et mettent en pratique les compétences nécessaires à un processus de communication participative pour le développement.

L'étape suivante consistait à appuyer les plus proches intervenants en élaborant une stratégie de communication participative pour les plans de développement de leurs communautés. Enfin, le plan comprenait la participation à des activités d'ordre général, tels des ateliers, en vue de l'élaboration de documents de réflexion, de consultations municipales, etc.

Des résultats loin des attentes

Plusieurs obstacles ont entravé la mise en œuvre du plan décrit plus haut. Premièrement, l'équipe du projet issue du bureau gouvernemental de planification a continué à considérer la participation comme un processus visant à permettre à tous d'exprimer leurs difficultés, sans pour autant leur fournir l'aide nécessaire pour les surmonter.

Par ailleurs, l'ingérence constante de cette équipe gouvernementale a perturbé le travail des spécialistes de la communication et de la planification du développement. En outre, les agents gouvernementaux n'ont pas consacré assez de temps à l'analyse des besoins avant l'élaboration du programme de formation. De plus, ils demandaient constamment aux spécialistes de la communication de se procurer des documents de formation déjà existants, comme si le fait de distribuer une masse de documents aux participants constituait un gage de réussite de la formation.

La plus grande difficulté relevait probablement du fait qu'ils considéraient la formation comme un processus vertical s'appuyant sur des cours magistraux. Selon eux, le temps de formation ne devait pas s'étendre au delà de deux ou trois jours (en raison de contraintes budgétaires). De plus, ces courts ateliers de formation abordaient à la fois la communication et la planification du développement. Les participants n'ont donc pas eu suffisamment de temps pour réellement appréhender le sens de la communication participative pour le développement et la place qu'elle occupe dans le cycle de la planification. La même situation a prévalu en ce qui concerne l'institutionnalisation des approches participatives au sein du bureau gouvernemental de planification et des structures des autorités locales: les ressources allouées n'étaient pas suffisantes, en temps et en argent.

Enfin, la sélection du personnel des unités spéciales n'était pas encore terminée au moment de démarrer le programme. De nombreux points de désaccord ont alors fait surface en ce qui concerne le processus de sélection. La mise en œuvre des sessions de formation en a souffert, ce qui a eu des conséquences graves sur la capacité des structures participantes à intégrer les méthodologies participatives de façon durable.

Retour sur l'initiative

Malgré de sérieux revers, nous pouvons tirer des leçons de cette initiative en ce qui a trait à l'intégration de la communication participative pour le développement dans des projets en cours, particulièrement dans les cas où il y a plus d'un partenaire financier. Rétroactivement, il semble que la réalisation de plusieurs étapes préparatoires aurait accru les chances que cette initiative atteigne ses objectifs.

En premier lieu, l'organisation internationale appuyant le projet doit connaître la communication participative pour le développement, ses avantages et ses préalables. Cette connaissance faciliterait le travail des spécialistes en communication de plusieurs façons. Par exemple, les termes de référence seraient mieux formulés et le facilitateur de communication pour-rait compter sur l'appui de l'organisation internationale au moment de traiter avec le partenaire gouvernemental. Malheureusement, jusqu'à maintenant, de nombreuses agences de financement ou organisations internationales ne comprennent pas encore réellement les principes de la communication participative pour le développement. Nombre d'entre elles s'intéressent davantage à l'approche axée sur les droits, qu'elles tentent aujourd'hui d'intégrer à tous leurs programmes. La communication participative pour le développement devrait faire l'objet d'une considération semblable.

Par ailleurs, la communication participative pour le développement ne devrait pas être considérée comme un « accessoire complémentaire » devant être intégré au projet dans une phase ultérieure (surtout la phase de mise en œuvre) comme ce fut le cas pour l'initiative décrite dans cet article. La communication participative pour le développement devrait débuter avec l'idée du projet, ce qui, bien entendu, n'est possible que lorsque l'organisation internationale partenaire est parfaitement consciente et convaincue de son importance.

Par conséquent, le partenaire gouvernemental devrait aussi recevoir une formation sur la méthodologie et les concepts de la communication participative pour le développement. Cette formation permettrait au spécialiste de la communication de travailler main dans la main avec le partenaire gouvernemental en vue de l'élaboration d'une stratégie de communication destinée au projet devant être mis en œuvre. Une fois toutes ces conditions en place, on peut s'attendre à ce que le partenaire gouvernemental appuie le processus de communication participative pour le développement d'un bout à l'autre du projet, au lieu de l'entraver.

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