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As políticas de combate à pobreza entraram na agenda nacional nos anos 90 pela influência de vários fatores. O mais importante, sem dúvida, foi a campanha nacional da Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida, um dos mais importantes movimentos sociais dos últimos anos que, liderado pelo sociólogo Betinho, conclamou a sociedade brasileira a indignar-se e a mobilizar-se na luta contra a fome e a pobreza. 

Atendendo a essa convocação 3 milhões de brasileiros se organizaram em comitês por todo o território nacional e conseguiram a participação ativa de 30 milhões de pessoas. Algumas doaram seu trabalho voluntário, outras doaram mantimentos, por toda a parte se organizaram mutirões para atender a necessidade de 40 milhões de brasileiros que se situavam abaixo da linha da pobreza definida pelos critérios das Nações Unidas.

A campanha da Ação da Cidadania iniciou-se com a coleta e distribuição de alimentos e, depois, orientou-se para a defesa da Reforma Agrária, para programas de geração de emprego e renda, para formação de cooperativas, etc. Muitos dos seus comitês vieram a se transformar em entidades da sociedade civil, outros se agregaram a trabalhos já existentes depois que a fase mais intensa de mobilizações passou. Dos seus resultados, destaca se a afirmação da segurança alimentar como um direito de todos os brasileiros.

Os programas de renda mínima surgem como uma resposta do poder público, principalmente dos governos locais, às pressões da sociedade para a realização de ações afirmativas de combate à pobreza.

Uma importante iniciativa, que abre o campo para a ação dos governos locais, é a aprovação no Senado, por unanimidade, em 1991, do projeto de lei do Programa de Garantia de Renda Mínima apresentado pelo senador Eduardo Suplicy. Este projeto, embora aprovado no Senado, fica "congelado" por mais de 6 anos na Câmara dos Deputados por força da maioria governista que bloqueia sua aprovação. 

Mas a partir daí inúmeras iniciativas são tomadas no plano parlamentar, seja no Congresso Nacional, seja nas Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais, com o objetivo de implantar programas de garantia de renda mínima pelo país. Hoje já são 28 os governos locais que o implantaram e existem mais de 100 projetos em tramitação nos planos municipal e estadual. Esse fato colocou o governo federal em posição muito incômoda por manter paralisado o PGRM do senador Suplicy e um substitutivo apresentado pelo deputado Nelson Marchesan é aprovado com uma rapidez fulminante no final de 1997 e sancionado imediatamente pelo Presidente da República. O que se lamenta é o caráter extremamente restritivo dos critérios de acesso ao programa e a falta de recursos orçamentários para sua implementação. Técnicos do governo identificam os beneficiários deste PGRM como "um conjunto vazio", uma vez que os municípios mais pobres não terão recursos próprios para complementar os recursos federais, condição para o repasse federal. 

De toda forma, o sucesso das iniciativas-piloto como da Bolsa-Escola de Brasília ou do PGRM de Campinas tornaram extremamente conhecidos estes programas e estimularam seu surgimento em muitas outras partes do Brasil. Evidentemente muito se tem a aprender com estas experiências e é com essa perspectiva que o Instituto Pólis realizou uma pesquisa de avaliação destes programas e oferece hoje apoio a governos municipais que queiram implantar programas similares.

De fato, existe toda uma trajetória de trabalho centrada no tema das alternativas de desenvolvimento local que o Instituto Pólis, em parceria com uma organização européia de cooperação - Frères des Hommes - já vem realizando há alguns anos. Este trabalho pode ser visto como uma continuação destes esforços.

No que diz respeito à pesquisa sobre os Programas de Garantia de Renda Mínima no Brasil, contamos com a parceria do Programa Latinoamericano de Políticas Sociais, coordenado pelo CIESU do Uruguai, do qual o Instituto Pólis faz parte, e com o financiamento do Centro Internacional de Investigações para o Desenvolvimento (CIID), do Canadá. Para as pesquisas em Brasília tivemos também a parceria da Unicef e da Unesco em estudos qualitativos junto aos beneficiários do programa Bolsa-Escola e na avaliação do impacto quanto ao desempenho escolar das crianças beneficiárias do programa.

Este esforço de sistematização e análise das experiências de Brasília e Campinas tem como objetivo potencializar as iniciativas que estão sendo tomadas por numerosos governos locais, que vêem nestas experiências uma alternativa importante de combate à pobreza e à exclusão social.

Mas qual é o alcance destas iniciativas? Elas são políticas que devem ter continuidade e atender indefinidamente aos mais carentes? Elas devem atuar sobre as causas da pobreza e ter como objetivo a sua erradicação?

Hoje há um reconhecimento internacional que pobreza e exclusão social são, ao nível individual, involuntárias. Elas são o resultado da ação de instituições e de políticas que limitam e/ou inviabilizam a interação social, o acesso de determinados grupos sociais ou pessoas a recursos, restringindo seus direitos de cidadania. 

Desta perspectiva, a questão central nas políticas de combate à pobreza e à exclusão social é a transformação das instituições de tal forma que a participação dos mais pobres esteja garantida em patamares mínimos de qualidade de vida que são definidos concretamente por cada sociedade. Estas políticas - nas quais os Programas de Garantia de Renda Mínima se inscrevem - necessitam atuar influenciando as relações entre as macro políticas e a qualidade de vida dos cidadãos.

Para tanto são necessárias interferências a nível de criação ou fortalecimento de mecanismos de diálogo e de negociação centrados nas políticas públicas que afetam a qualidade de vida dos cidadãos; são necessárias intervenções reguladoras de certos mercados de produtos e serviços básicos; etc. Entretanto, o foco na mudança das instituições com vistas à promoção da integração econômica e social não pode descurar da necessidade imediata daqueles que têm fome. Por isso são tão importantes as políticas focalizadas direcionadas aos mais pobres. Essas políticas tem um caráter emergencial e permitem garantir condições mínimas de sobrevivência. Elas têm também essa capacidade de garantir a integração social dos seus beneficiários? 

Essas questões deram origem aos estudos apresentados nesta revista Pólis. Esperamos contribuir com o debate nacional sobre as alternativas de combate à pobreza. Esperamos colaborar com as iniciativas de implantação de Programas de Garantia de Renda Mínima que estão ocorrendo por esse Brasil afora. 

Agradecemos a todos aqueles que nos deram sua solidariedade, seu apoio, para a realização deste trabalho.

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