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Introducción

En el contexo latinoamericano, Costa Rica ostenta una posición de avanzada en cuanto a políticas y legislación ambientales, así como en el desarrollo de las instituciones a cargo de la gestión de recursos naturales. Estas políticas han sido especialmente vigorosas con respecto al tema forestal; en las tres últimas décadas, ha habido importantes avances en términos del fortalecimiento de la reforestación y las actividades derivadas del aprovechamiento y el manejo del bosque, y en la creación de instrumentos económicos orientados hacia la conservación y el manejo sostenible, entre ellos, el Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA).

Sin embargo, Costa Rica es uno de los países más centralizados de la región, y en el ámbito de la gestión forestal, esta centralización se refleja en el esquema institucional, la toma de decisiones y el control de las ganancias generadas por el sector. La fuerte centralización de las instancias de gestión forestal no ha impedido que presenten los mismos problemas de corrupción, falta de eficiencia en los controles y carencia de recursos técnicos y económicos que presentan la mayoría de los países de la región.

El tema de la descentralización del Estado no ha sido totalmente excluido de la agenda política nacional. En los últimos años se han formulado importantes proyectos de ley, que pretenden fomentar la descentralización de poder hacia las municipalidades, además existe una conciencia creciente de la necesidad de estimular la participación local en el manejo de los recursos naturales. Por otra parte, la gestión forestal nacional pasa por una etapa de revisión, en la que diversos sectores presionan para que se implementen cambios legales e institucionales que permitan una gestión más eficiente de los bosques.

En este contexto, es importante entender el estado actual de la gestión forestal en el país y valorar los procesos que se han impulsado hacia una mayor participación municipal en el tema, así como los desafios que enfretan futuros procesos de descentralización de la gestión de los bosques. Si bien la mayoría de las municipalidades han estado poco involucradas en el manejo de los recursos forestales, existen ejemplos interesantes de algunos gobiernos locales que han impulsado iniciativas de gestión de recursos naturales que, por lo general, incluyen el aspecto forestal. A través de estas experiencias se puede notar que aún en un esquema muy centralizado de manejo del bosque, la necesidad de una mayor participación de las municipalidades y actores locales en general, se hace sentir y es potenciada por diversos factores.

En este capítulo se describe la situación de los recursos forrestales en Costa Rica, el esquema legal e institucional de gestión de bosques y el rol de las municipalidades como entes responsables de velar por la sostenibilidad de los recursos naturales en el ámbito local. En una sección posterior se describen y analizan diversas experiencias en las que las municipalidades se han involucrado en la gestión de los bosques, a pesar de que no tienen competencias directas ni cuentan con los recursos adecuados. Se analizan además, los diversos elementos e incentivos que han motivado a las municipalidades para involucrarse en el tema. También se resumen las percepciones de diversos actores sobre el papel de las municipalidades en la gestión forestal. Por último, se presentan las conclusiones y

recomendaciones que abordan los logros y desafíos de la descentralización de la gestión forestal en el país.

El contexto forestal

SITUACIÓN DEL RECURSO

Costa Rica tiene una superficie de 51 100 km², de los cuáles el 25% (1 284 543 ha) corresponde a áreas silvestres protegidas (ASP)¹. Estas áreas tienen diferentes niveles de protección del bosque que varían según la categoría del área. Los principales bosques primarios del país se encuentran dentro de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, que son las categorías de protección absoluta. Estas categorías representan un 11% del territorio nacional, para un total de 590 991 ha, en las que no se permite ningún tipo de aprovechamiento o actividad productiva (MINAE 1999). También hay un porcentaje importante del bosque primario en los territorios indígenas, que ocupan aproximadamente 180 000 ha, en las zonas Sur y Atlántica del país (Mesa Indígena 2000).

Con respecto a la cobertura forestal total, algunos datos parecen indicar que Costa Rica ha logrado revertir considerablemente la tasa de deforestación. Entre los años cincuenta y setenta, el país mantuvo una política de desarrollo agrícola intensivo que elevó la deforestación y aceleró la pérdida de cobertura boscosa (Camacho et al. 2001). Como consecuencia, en los años ochenta, el país registró uno de los índices de deforestación más elevados del mundo (Camacho et al. 2000); en 1985 tenía una cobertura boscosa de un 24%, con una tasa de deforestación de 32 000 ha/año (MINAE 2002). No obstante, en 1997 se estimó que la cobertura forestal había aumentado a un 40.4%², y con la información actualizada al 2002, se calcula que alcanza un 45.4% del territorio nacional³ (FONAFIFO et al. 2002).

Sin embargo, a pesar de estas cifras alentadoras, aún existe una fuerte presión sobre los bosques primarios. Diversos estudios señalan un aprovechamiento desmedido en las áreas donde hay mayor presencia de bosque primario: las regiones Norte y Atlántica (Talamanca) y la Península de Osa, en la zona Sur (FONAFIFO et al. 2002, Fundación CECROPIA 1999). Uno de los principales problemas de la gestión forestal es la tala ilegal; datos recientes indican que el 35% de la madera que se extrae en el país proviene de la tala ilegal (MINAE 2002).

EL PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES

Tanto la reforestación como el manejo forestal recibieron importantes incentivos económicos a lo largo de casi dos décadas. A partir de 1979, la legislación forestal costarricense impulsó la creación de mecanismos de deducción de impuestos, créditos

¹ Estos territorios corresponden a 132 parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre y otras categorías de ASP.

² Este estudio, elaborado por el Centro Científico Tropical y la Universidad de Costa Rica con el Financiamiento del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), se refiere a la cobertura forestal, que implica un concepto más amplio que el de bosque primario no intervenido; incluye bosque intervenido, bosque secundario y plantaciones forestales. Algunos grupos ambientalistas lo criticaron, pues consideraban que no reflejaba la verdadera situación del bosque primario en Costa Rica; ellos señalaban la existencia de cifras mucho menores, en estudios elaborados por otros organismos internacionales, como el WWF.

³ Este estudio del 2002, realizado por el Centro Científico Tropical en coordinación con la Universidad de Alberta y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, señala que la diferencia en el porcentaje de cobertura boscosa entre 1997 y el 2002 se debe, esencialmente, a la diferencia en la cobertura nubosa que presentaban las imágenes de satélite utilizadas en el estudio de 1997, así como a la mejoría en la detección del bosque tropical seco.

blandos y fondos de desarrollo para fomentar el desarrollo de la actividad económica ligada a la reforestación y al aprovechamiento sostenible del bosque.

El sistema de incentivos a las actividades forestales dio un viraje significativo en 1996, con la promulgación de la Ley Forestal⁴ actual, que eliminó los incentivos existentes e introdujo el Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA). El PSA establece un pago a los propietarios de bosques y plantaciones forestales, en reconocimiento por el servicio que la conservación del bosque o el manejo adecuado del mismo ofrecen a toda la sociedad (Watson et al. 1998). De acuerdo con la ley, los servicios que se reconocen son: la mitigación de los gases de efecto invernadero, la protección del recurso hídrico, la protección de la biodiversidad y la belleza escénica⁵.

El sistema de PSA lo administra el MINAE a través del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO). El financiamiento proviene, básicamente, de la transferencia de un tercio del impuesto selectivo de consumo a los combustibles e hidrocarburos. Otras fuentes financieras del sistema son los contratos entre el FONAFIFO y algunas empresas privadas interesadas en la conservación y los fondos obtenidos por la captura de carbono, a través del Mecanismo de Implementación Conjunta⁶.

Una de las principales críticas que se le han hecho al PSA es que, en la práctica, la asignación del pago ha sido discriminatoria para con los pequeños productores y los campesinos indígenas, pero sobre todo, para quienes no tienen títulos de propiedad registrados (Camacho et al. 2000). Dado que sólo pueden obtener el beneficio los propietarios de tierras con bosque que puedan demostrar la propiedad mediante un título, muchos pequeños productores y campesinos resultan excluidos (Estado de la Nación 2000). De hecho, en el año 2000, el PSA se repartió entre 501 beneficiarios, la mayoría dueños de grandes propiedades; la cobertura fue de un área equivalente al 4.3% del territorio nacional (Estado de la Nación 2000). El resultado de este y otros problemas ligados a la operatividad del sistema es una falta de equidad en la asignación del pago (Camacho et al. 2000).

ACTIVIDADES ECONÓMICAS LIGADAS AL BOSQUE

El aprovechamiento forestal y las actividades derivadas del valor agregado de la madera aportan aproximadamente US$141 millones a la economía nacional, es decir, un 0.87% del PIB⁷. En el país, hay cerca de 8 000 empresas ligadas a la gestión forestal, que generan alrededor de 18 000 empleos (Barrantes 2002, com. pers.). El sector forestal costarricense se ha preocupado por certificar el desempeño ambiental de la actividad y actualmente hay 65 344 ha de bosque y plantaciones forestales sometidas a manejo bajo los esquemas de sistemas de certificación ambiental (Estado de la Nación 2000).

El ecoturismo constituye otra actividad económica importante ligada al bosque. El que Costa Rica se promueva a nivel internacional como un destino 'verde' ha permitido que el

⁴ Costa Rica ha tenido cuatro leyes forestales: Ley 4465, de 1969; Ley 7032, de 1986; Ley 7174, de 1990 y ley 7575, de 1996.

⁵ Artículo 3 de la Ley Forestal 7575.

⁶FONAFIFO cuenta con un importante aporte de los fondos obtenidos por Costa Rica por concepto del mecanismo de Implementación Conjunta para la reducción de gases de efecto invernadero creado por el Convenio de Cambio Climático. El dinero obtenido a través de este mecanismo es administrado por la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC) que traslada un porcentaje a FONAFIFO. Además, hay numerosos contratos a través de los cuales empresas públicas y privadas transfieren fondos a FONAFIFO para el pago a propietarios de bosque cercanos a las cuencas hidrográficas o los mantos acuíferos que es necesario proteger para que ellas puedan operar.

⁷Estas cifras fueron suministradas por Alfonso Barrantes, Director de la Oficina Nacional Forestal, y son parte de un estudio reciente elaborado por la ONF (2002) que está por publicarse. Los datos incluyen el aporte de las actividades derivadas del valor agregado de la madera (cosecha, transporte, industrialización, construcción y muebles).

bosque se valore también como un atractivo turístico. Durante la temporada del 2000, un 70.7% de los turistas que visitaron el país estuvieron en algún área protegida (Parques Nacionales, Refugios de Vida Silvestre y otros). No por casualidad el 40% de las 120 reservas privadas asociadas a la Red Nacional de Reservas Privadas se dedica a la actividad turística (Red de Reservas 1999).

La prospección de la biodiversidad en los bosques costarricenses también ha empezado a perfilarse como una actividad económica, impulsada por el Instituto Nacional de Biodiversidad (INBio),entidad responsable de promover el uso sostenible de la biodiversidad a nivel nacional. Desde 1991, el INBio ha firmado contratos de prospección de biodiversidad por más de dos millones de dólares con diversas empresas transnacionales y universidades internacionales⁸.

En Costa Rica, la dinámica económica generada alrededor del bosque ha propiciado que múltiples actores sociales se agrupen para apoyarse, defender sus intereses y dinamizar al sector desde diferentes perspectivas. En el recuadro siguiente se presentan las principales agrupaciones del sector forestal nacional.

Actores ligados al sector forestal en Costa Rica

⁸ Para información sobre esta organización nacional consulte: www.inbio.co.cr

Institucionalidad de la gestión forestal

En esta sección se describen las competencias de la Autoridad Forestal del Estado (AFE) y de su órgano principal, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Además, se presenta una valoración de la estructura desconcentrada del SINAC y su impacto sobre la gestión forestal.

LA AUTORIDAD FORESTAL DEL ESTADO

En Costa Rica, la conducción de la gestión forestal corresponde a la Autoridad Forestal del Estado (AFE), integrada por tres entes: el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), adscritos al Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), y la Oficina Nacional Forestal (ONF), que es un órgano participativo para la elaboración de políticas, conformado por diversos actores del sector forestal privado y por organizaciones ecologistas.

Las principales funciones de la AFE se ejercen a través del SINAC y están señaladas en la Ley Forestal⁹, que en el Artículo 1 establece como función esencial y prioritaria del Estado:

“Velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. Además, velará por la generación de empleo y el incremento del nivel de vida de la población rural, mediante su efectiva incorporación a las actividades silviculturales”.

El SINAC, que es el órgano administrativo forestal más importante de cobertura nacional, tiene la responsabilidad de administrar el Patrimonio Forestal del Estado¹⁰ y de hecho, administra todos los bosques del territorio nacional, independientemente de que se encuentren bajo alguna categoría de área silvestre protegida, en manos privadas o de las municipalidades. Los alcances y limitaciones de la administración del SINAC varían, dependiendo de si el bosque se encuentra dentro de alguna ASP o está en manos privadas, así como del tipo de aprovechamiento que se pretenda realizar.

Para efectuar cualquier aprovechamiento forestal en un bosque, se debe contar con un Plan de Manejo Forestal, documento en el que se establecen las condiciones técnicas que garantizan la sostenibilidad del aprovechamiento. Este plan debe ser elaborado por un regente forestal contratado por el interesado en el aprovechamiento. Los Planes de Manejo elaborados por los regentes deben ser avalados por el SINAC y respetar los requisitos y las guías oficiales.

⁹ El marco legal que establece las competencias del SINAC respecto al manejo y la administración de los bosques es muy amplio: Ley Forestal (1996), Ley de Biodiversidad (1998), Ley Orgánica del Ambiente (1995), Ley General de Vida Silvestre (1993) y Ley de Parques Nacionales (1977).

¹⁰ Este patrimonio lo constituyen los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, las áreas declaradas inalienables, las fincas inscritas a su nombre y las pertenecientes a las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública (Ley Forestal, Art. 13).

El aprovechamiento forestal en terrenos no considerados como bosque¹¹ también requiere de una autorización del SINAC. Los terrenos con cobertura forestal menor de dos ha, requieren de la presentación de un estudio menos técnico que el Plan de Manejo, llamado inventario forestal, que también debe ser elaborado por un regente y contener criterios mínimos de sostenibilidad para el aprovechamiento.

Cuando se trata de terrenos de uso agropecuario sin bosque se requiere de un permiso de corta de árboles en potrero emitido por los Consejos Regionales de Áreas de Conservación. La Ley Forestal establecía que ese permiso debían otorgarlo las municipalidades, pero la competencia se trasladó a los Consejos, aunque en la práctica son otorgados por el SINAC, porque los Consejos aún no han sido creados.

Una de las críticas principales al sistema de aprovechamiento actual es el poder que deposita en la figura del regente forestal. La Contraloría General de la República ha señalado que el SINAC carece de un sistema eficiente para dar seguimiento a la labor de los regentes forestales (Estado de la Nación 2000). También hay serias críticas sobre el cumplimiento de los planes de manejo aprobados por el SINAC, pues en la práctica, no se cumplen las limitaciones y normas de aprovechamiento estipuladas en ellos. Otra limitante del sistema es que el regente forestal es contratado por los mismos madereros, lo que coarta su independencia (Fundación CECROPIA 1999).

Otra de las debilidades señaladas es la capacidad efectiva del MINAE/SINAC. Un estudio reciente sobre los factores que propician la tala ilegal en Costa Rica menciona, entre otros aspectos, la limitada capacidad del SINAC para supervisar y controlar el manejo del recurso forestal. Algunos ejemplos de ello son la necesidad de cumplir con trámites engorrosos para obtener el permiso de corta y un inadecuado control en el manejo de las guías y placas para el transporte de la madera. También se menciona la corrupción interna del SINAC, el hecho de que no se visita el área de aprovechamiento después del cierre de labores y la limitada capacidad y experiencia de los funcionarios del SINAC y de los regentes forestales (MINAE 2002).

LA ESTRUCTURA DESCONCENTRADA DEL SINAC

El SINAC, creado en 1995 mediante un decreto ejecutivo¹², significó un cambio importante en la gestión de los recursos naturales del país, pues la Dirección de Vida Silvestre, la Dirección Forestal y el Servicio de Parques se unificaron en la Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El país se dividió en 11 áreas de conservación y en cada una de ellas se instalaron direcciones regionales y oficinas subregionales. También se trasladaron las competencias de gestión y aprobación de ciertos trámites, como los permisos

¹¹La Ley Forestal define el bosque como un ecosistema nativo autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más ha, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 70% de esa superficie y donde haya más de 60 árboles/ha de 15 cm o más de diámetro (Art.3). Esta definición de bosque es muy amplia, por lo que una plantación forestal puede considerarse bosque si calza dentro de los supuestos del artículo citado, lo que es totalmente factible. Sin embargo, para efectos del aprovechamiento forestal, las plantaciones sólo requieren de Plan de Manejo si quieren tener acceso al Pago por Servicios Ambientales. Si la plantación no está dentro del sistema de PSA sólo necesita un “certificado de origen”, que es un documento elaborado por un regente forestal en el que se hace constar que la madera aprovechada proviene de una plantación forestal.

¹²Decreto Nº 24652-MIRENEM del 20 de setiembre de 1995.

y el control forestal a nivel regional. Esta organización administrativa es única dentro del MINAE, pues no existe ningún otro órgano regionalizado¹³.

Es importante aclarar que, en el caso del SINAC, se puede hablar de regionalización, pero no de descentralización, pues las oficinas regionales no son autónomas. Si bien tienen capacidad para tomar algunas decisiones, dependen de la Dirección Superior del SINAC, localizada en San José. De hecho, el proceso de desconcentración del SINAC ha tenido dificultades prácticas para consolidar aspectos claves de su funcionamiento, como la autonomía de gestión y el manejo de fondos en las direcciones regionales. Por otra parte, una buena proporción de las decisiones importantes para las áreas continúa manejándose de manera centralizada¹⁴ (Ferroukhi et al. 2001).

Pero a pesar de estas limitaciones, la creación y la regionalización del SINAC aumentó la presencia local de funcionarios dedicados a la gestión forestal y promovió una relación más directa entre el MINAE/SINAC, las municipalidades y otros actores locales.

En un intento por promover la participación local en la gestión del MINAE/SINAC, se formalizaron legalmente ciertas instancias de participación. En 1995, la Ley Orgánica del Ambiente creó los Consejos Regionales Ambientales como instancias de desconcentración máxima adscritas al MINAE con la capacidad de recomendar políticas y tramitar denuncias, aunque sin competencias específicas en materia forestal. En 1998, la Ley de Biodiversidad creó los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, con funciones más relacionadas con la gestión forestal, como:

• Recomendar al Consejo Nacional de Áreas de Conservación la creación, modificación o cambio de categoría de las áreas silvestres protegidas.
• Participar en el combate de plagas e incendios forestales.
• Recomendar las áreas que deben recibir incentivos.
• Autorizar la corta de árboles en potreros.¹⁵
• Emitir los certificados de origen para la madera extraída de las plantaciones forestales.¹⁶

En general, el diseño y funcionamiento de estos Consejos es poco claro y hay duplicidad de funciones, lo que ha dificultado su implementación. Tampoco ha habido suficiente interés político por parte del MINAE para crear y consolidar esos espacios. De hecho, ambas figuras han tenido poco impacto en la estructura del SINAC.¹⁷

¹³Esta reforma, que en principio pudiera parecer sencilla, ha tomado varios años, y muchos funcionarios del SINAC consideran que no está acabada. La realidad es que se trató de reunir en un período relativamente corto tres direcciones que tradicionalmente trabajaban en forma independiente y con distintas orientaciones.

¹⁴ La estructura y autonomía del SINAC se formalizaron legalmente con la aprobación de la Ley de Biodiversidad, en 1998. Sin embargo, las disposiciones de esta nueva ley no concordaban con la posición del gobierno entrante (1998-2002), por lo que el mismo MINAE promovió una acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos que pretendían consolidar legalmente al SINAC. Como esta acción aún no se ha resuelto, los artículos impugnados no pueden aplicarse. Por lo tanto, en la práctica, el SINAC aún no tiene un respaldo legal definitivo más que su decreto ejecutivo.

¹⁵ En vista de las dificultades para la conformación de los concejos, estas competencias no han sido ejercidas, por lo que las asume directamente la administración de cada Área de Conservación.

¹⁶ Este certificado, necesario para el transporte de la madera fuera de la finca y para su exportación, también puede ser extendido por el regente. En este momento, los concejos no ejercen esta potestad.

¹⁷ Actualmente solo se han creados dos consejos: el Consejo Regional Ambiental del ACLACA y el Consejo Regional Ambiental del Área de Conservación Amistad Pacífico (ACLAP).

La municipalidad en la gestión forestal

LA MUNICIPALIDAD: ESTRUCTURA Y FUENTES DE INGRESO

Costa Rica se divide políticamente en siete provincias y ochenta y un cantones; cada cantón está encabezado por una municipalidad. Las municipalidades son los gobiernos locales, autónomos y descentralizados y deben fijar las políticas y prioridades de desarrollo del cantón en forma independiente, con exclusión de cualquier otra institución estatal. De acuerdo con lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Constitución política, tienen a su cargo la administración de los intereses y servicios locales.

La municipalidad cuenta con un Concejo Municipal, que es el máximo órgano político de toma de decisiones y está integrado por los regidores y los síndicos, que son elegidos cada cuatro años. Cuenta también con un alcalde, que gerencia la labor municipal y ejecuta los acuerdos del Concejo¹⁸. El Concejo conforma comisiones de discusión para asuntos específicos, integradas por regidores, síndicos y particulares, que pueden participar como asesores, pero sin voto. Todas las municipalidades deben nombrar una comisión ambiental. Cada municipalidad tiene la autonomía de organizarse administrativamente según su conveniencia, y algunas, aunque no están obligadas a hacerlo, han empezado a establecer oficinas ambientales.

Las municipalidades reciben un 1,28% del presupuesto nacional, que se distribuye a través de partidas específicas asignadas por la Asamblea Legislativa (Solís 2002, com. per.). Estas asignaciones representan un porcentaje reducido del presupuesto municipal, que depende de otros rubros:

• Préstamos.

• Otras transferencias del sector público.

• Cobro de tasas por prestación de servicios públicos (limpieza de calles, recolección de basura y otros).

• Cobros por permisos de construcción y de funcionamiento de actividades económicas (patentes).
• Cobro del impuesto territorial.
• Cobros ambientales¹⁹.

Para entender el papel político de las municipalidades se debe analizar la naturaleza de su autonomía y descentralización. Aunque según la Constitución son entes descentralizados y autónomos, el tema de la autonomía municipal ha sido controversial²⁰, pues Costa Rica es un país muy centralista y esto se refleja en el poder real del gobierno central²¹ frente a las municipalidades.

¹⁸ A partir del 2002, los alcaldes serán elegidos directamente por las comunidades. Hasta entonces, eran elegidos por los concejos municipales, lo que generaba inestabilidad, pues los hacía muy dependientes de los conflictos internos entre las diferentes tendencias políticas.

¹⁹ Son cobros ligados a la gestión de recursos naturales dentro del territorio municipal y se describen en un apartado posterior.

²⁰ Ver: votos 2394 de 1993 y 5445 del 2001 de la Sala Constitucional.

²¹ Además de los ministerios, hay instituciones autónomas que gozan de una descentralización funcional en razón de temas específicos, como prestación de servicios públicos o políticas de desarrollo social o agrario, estas instituciones en general actúan en función de intereses nacionales y no locales.

En consecuencia, la autonomía municipal en la gestión de los recursos naturales es muy reducida. Las competencias del Ministerio de Ambiente y Energía y de otras instituciones involucradas en el tema son, en la mayoría de los casos, mucho más amplias y directas que las competencias municipales. Específicamente en el tema forestal, el balance de poder es muy negativo para las municipalidades.

DESCENTRALIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO MUNICIPAL

A diferencia de otros países de América Latina, en Costa Rica, la presión social por la descentralización en la toma de decisiones y el fortalecimiento de los municipios ha sido débil. Pese a ello, estos temas han tenido algún impacto en los sectores políticos y han ido ganando presencia en la agenda legislativa (Rivera 1999). En la última década, se han promovido cambios legales que pretenden fortalecer el papel de las municipalidades, aumentando sus fuentes de ingreso y reformando el Código Municipal para darle mayor agilidad a su gestión. En el recuadro siguiente se resumen los principales cambios de los últimos años, orientados hacia el fortalecimiento municipal y la descentralización.

Cambios legales en materia de fortalecimiento municipal

²² El cobro de este impuesto implica que la municipalidad tenga la capacidad técnica de llevar un registro de todos los bienes inmuebles del cantón, sus propietarios y una valoración exacta del terreno y que cuente con suficiente personal y un sistema de gestión de cobro eficiente, capacidad que no se tenía a nivel nacional. Además, requiere de una importante inversión en equipo de cómputo, catastro y valoración de terrenos. La tarea es especialmente difícil en algunos cantones con presencia de bosque natural como Osa, en la Zona Sur, pues son municipalidades rurales, con presupuestos reducidos y muchísimos problemas de tenencia de la tierra.

²³Existe un proyecto para el fortalecimiento del sistema catastral que pretende fortalecer las municipalidades para que puedan asumir mejor la gestión de cobro del impuesto, lo que incrementaría sus ingresos. Este proyecto se financiará mediante un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobado en diciembre del 2001 por la Asamblea Legislativa.

²⁴La resistencia más importante la plantearon los sindicatos de las instituciones públicas, que temían por sus derechos laborales. Su temor se basaba en que el proyecto de ley permitía el traslado de funcionarios de las instituciones públicas a las municipalidades. También se señaló que el traslado de competencias era parte del “desmantelamiento del Estado”, y que las municipalidades, por su naturaleza política y su ineficiencia, no podrían asumir esas competencias.

LA GESTIÓN MUNICIPAL DE LOS RECURSOS FORESTALES

El antecedente más importante en el tema de gestión municipal y bosques data de 1996, y fue la aprobación de la Ley Forestal actual, que otorgó a las municipalidades la posibilidad de dar permisos de corta de árboles en potrero.

De acuerdo con esta ley, las municipalidades podían otorgar permisos hasta por un máximo de 20 árboles para terrenos agropecuarios sin bosque. Sin embargo, esta competencia fue eliminada en 1998, debido a los problemas que se presentaron en la práctica y a la presión de los funcionarios de las agencias centrales y regionales del SINAC, de la Cámara Forestal y de la Oficina Nacional Forestal. La competencia se trasladó a los Consejos Regionales de Áreas de Conservación creados por la Ley de Biodiversidad²⁵, se cambiaron las condiciones del permiso de corta y se redujo el número de árboles²⁶.

El argumento utilizado para eliminar esta competencia fue la falta de capacidad técnica de las municipalidades y los problemas de corrupción que se presentaron, tanto por parte de los técnicos asignados como por la influencia de los intereses políticos locales en el otorgamiento de los permisos. Efectivamente, hubo muchos abusos y varios funcionarios municipales fueron acusados penalmente por corrupción (Wo Ching 2002, com. pers.).

Lo cierto es que se le había otorgado la competencia a las municipalidades sin proveer las condiciones mínimas para que su aplicación fuera efectiva. No se diseñaron mecanismos y procedimientos claros y detallados, no se ofreció la capacitación y asesoría necesarias y no se facilitaron los recursos técnicos y económicos. Por ejemplo, para recibir capacitación, las municipalidades dependían de la buena disposición del SINAC en términos de recursos y de tiempo; en esta forma, fueron muy pocas las que tuvieron acceso a ella.

Cada municipalidad asumió en forma autónoma y sin directriz alguna la organización interna para ejecutar las nuevas responsabilidades, con lo que algunas experiencias resultaron negativas. Por ejemplo, algunas utilizaron a los mismos inspectores que otorgaban los permisos de funcionamiento para realizar los controles y otorgar los permisos de corta; en la municipalidad de San Carlos, en la zona norte, los permisos los daba el Departamento de Estacionamientos Municipales.

Debido a la falta de recursos, cada municipio tuvo que asumir con su escaso presupuesto la tarea de conseguir lo necesario. Algunos ni siquiera tenían vehículos para las inspecciones y visitas ni dinero para los viáticos, por lo que debían negociar con el solicitante del permiso el pago de estos gastos (Chávez 2002, com. pers.).

Otra de las estrategias utilizadas consistió en contratar regentes forestales como consultores externos, pero esta práctica no generaba ninguna capacidad técnica al interior de la municipalidad y el único beneficiado era el consultor. Este fue el caso de Matina y Talamanca, en la región del Atlántico, donde hay una inmensa riqueza forestal. En estos municipios se contrató un regente forestal como consultor externo, que manejaba todos los trámites referentes a los permisos e incluso se encargaba de tramitar las aprobaciones ante

²⁵ Actualmente esta competencia es ejercida por el MINAE, pues la mayoría de los concejos aún no han sido instalados.

²⁶ El permiso de corta de árboles en potrero sólo se autoriza para un máximo de tres árboles/ha y por un total de no más de diez.

el Concejo Municipal. Como resultado, las municipalidades no manejaban directamente el otorgamiento de los permisos ni el control y ni siquiera contaban con un registro de los permisos otorgados (Mora 1999).

Pero a pesar de estas limitaciones, en algunos gobiernos locales, el otorgamiento de la competencia movilizó una serie de iniciativas interesantes que tuvieron efectos muy positivos para la gestión forestal y el fortalecimiento de las municipalidades como actores de la gestión de los recursos naturales. Algunos de estos logros fueron:

• Creación de oficinas ambientales e incluso de unidades forestales en algunas municipalidades. En varios casos se aprobaron acuerdos muy positivos. Por ejemplo en Sarapiquí, el Concejo Municipal creó una oficina ambiental y abrió la plaza para que un ingeniero forestal asumiera la competencia trasladada a la municipalidad (Ferroukhi 2001); cuando se le retiró la competencia, se mantuvo la plaza y la oficina ambiental siguió funcionando.
• Elaboración de convenios de trabajo conjunto con el MINAE/SINAC. En San Ramón, en el marco de uno de esos convenios, el MINAE/SINAC trasladó a un funcionario para que colaborara en la labor forestal y la protección de los recursos naturales; también se creó la Comisión Ambiental y la Oficina Ambiental, que funcionan con excelentes resultados. El convenio y la relación entre el MINAE/SINAC y la municipalidad siguen vigentes.
• Intercambios de capacitación técnica entre el SINAC regional y las municipalidades, que en algunos casos lograron un mayor acercamiento y comunicación entre el MINAE y los gobiernos locales. En Sarapiquí, la oficina ambiental colaboró ampliamente con el MINAE/SINAC e incluso coordinó la revisión de los Planes de Manejo Forestal, que eran responsabilidad exclusiva del Ministerio.

Pero en términos generales, el traslado de esta competencia, en las condiciones en que se realizó, en vez de fortalecer la gestión forestal municipal, la debilitó. A pesar de las experiencias positivas, los errores cometidos deslegitimaron a las municipalidades frente a los actores de la gestión forestal nacional y generaron una gran resistencia a cualquier intento por repetir la experiencia.

LAS COMPETENCIAS FORESTALES ACTUALES

Al eliminar la competencia directa asignada a través de la Ley Forestal, las competencias forestales municipales se redujeron a directrices generales de coordinación con el MINAE/SINAC. En general, todos los trámites técnicos de aprovechamiento forestal, así como las actividades de reglamentación y control de la gestión forestal se manejan a nivel del MINAE/SINAC, en la sede central y las oficinas regionales y subregionales. En el recuadro siguiente se resumen las competencias municipales actuales en materia de gestión forestal.

Cambios legales en materia de fortalecimiento municipal

²⁷ Hasta el momento no hay ningún ejemplo de creación de monumento natural, sólo un proyecto de ley impulsado por la municipalidad de Sarapiquí para declarar como tal la cuenca del río Sarapiquí.

Experiencias municipales en gestión forestal y ambiental

En esta sección se describen algunas experiencias de coordinación y participación municipal en el manejo de los recursos naturales y forestales. A pesar de la falta de incentivos directos, las municipalidades tienen una relación natural con los bosques y con los actores de la gestión forestal en el ámbito local. Por esta razón, se perciben como un referente necesario, y tanto el SINAC como las organizaciones de productores regionales han promovido acercamientos con los municipios, aunque estos no tengan competencias directas en el tema. Además, las organizaciones locales presionan para que las municipalidades intervengan en el manejo de la problemática ambiental.

Las experiencias en donde los gobiernos locales participan en la gestión forestal constituyen casos específicos, que obedecen a factores diversos, ya que las realidades municipales son muy distintas entre sí. Hay municipios con una gran extensión de territorio boscoso y otros con problemas estrictamente urbanos y prácticamente sin bosque. En general, las municipalidades con recursos forestales pertenecen a las regiones con menor desarrollo económico y más problemas sociales (zonas Sur, Atlántica y Norte), por lo que sus recursos técnicos y financieros son muy escasos. Por otra parte, las municipalidades tienden a involucrarse en iniciativas ligadas al tema ambiental en general y no con un aspecto exclusivo, como el agua o el bosque.

A continuación se describen algunas experiencias de coordinación que ha promovido el SINAC para acercarse a las municipalidades, así como los factores que impulsan a los gobiernos locales a involucrarse en la gestión de sus recursos naturales y forestales específicamente; por último, se presentan las experiencias que se ha dado en la aplicación de los mecanismos de captación de recursos económicos creados por ley para la gestión forestal.

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