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Los conflictos por los recursos naturales siempre han desempeñado una función en la sociedad humana pero las condiciones recientes han llevado a un aumento de su intensidad, su perfil público y su complejidad. Las políticas han prestado relativamente poca atención a la perspectiva más amplia del manejo de los conflictos. Es cada vez más importante escoger mecanismos e instituciones nuevos para manejar esos conflictos y resolverlos de manera productiva en interés de la sustentabilidad a largo plazo y la viabilidad económica a corto plazo. En este capítulo se examinan las experiencias documentadas en los estudios de casos y se obtienen enseñanzas de ellos pertinentes para la política pública en apoyo del manejo de los conflictos.

El clima cambiante de las políticas para los conflictos por los recursos naturales

El entorno político para el manejo de los recursos naturales ha cambiado notablemente en los últimos decenios. El crecimiento demográfico, los asentamientos agrícolas y el aumento del comercio, la inversión y las actividades económicas han intensificado las presiones sobre todos los recursos. Recursos naturales antes usados sólo en forma local han sido asignados a la fabricación de productos industriales (fibras, aceites, madera, minerales) o de alimentos de consumo internacional (café, carne, frutas). Tanto el desarrollo en gran escala de los recursos para la exportación como la sobrepoblación local provocan desplazamientos de los usuarios rurales de los recursos hacia sitios cada vez más vulnerables e improductivos, en busca de tierras adecuadas para la agricultura en la cual basan sus medios de subsistencia.

No hay más “fronteras de los recursos”. Virtualmente cada cambio del uso de la tierra, nuevo desarrollo o expansión del uso de un recurso implica ahora un conflicto (Ayling y Kelly 1997). El uso de los recursos naturales también continúa siendo un factor agravante en conflictos armados en todo el mundo (véase Suliman, este volumen) y, aun en los casos en que las verdaderas causas del conflicto pueden extenderse más allá de los recursos disputados, los conflictos por los recursos a menudo son los orígenes más visibles y simbólicos de la disputa (Tungittiplakorn 1995).

Históricamente, los conflictos a nivel local con frecuencia se abordaban con los mecanismos habituales o tradicionales para la solución de disputas. Las sociedades tradicionales no necesariamente compartían la perspectiva instrumentalista de la economía global moderna. Los conflictos no sólo se producían en un contexto económico en el cual generalmente se prefería minimizar el riesgo antes que maximizar las utilidades, sino que también se basaban en conceptos culturalmente específicos del valor y la espiritualidad que definían lo sagrado, lo secular y el campo de juego entre ellos. Sin embargo, con el colapso de las prácticas tradicionales y la penetración de las fuerzas económicas mundiales en el plano local, esos conflictos ahora a menudo caen bajo la jurisdicción del estado. El mayor alcance de la sociedad industrial y de consumo también ha transformado la definición de los conflictos por los recursos naturales (véanse Chevalier y Buckles, este volumen).

En las regiones periféricas, el estado con frecuencia ha actuado para ejercer su autoridad por razones de seguridad nacional, identidad nacional y creación de la nación, en contra de los intereses de los usuarios locales de los recursos (de Koninck 1994; Michaud 1994). Sin embargo, el estado se ve cada vez más restringido en su capacidad de actuar en forma unilateral, aun en asuntos sobre los cuales puede tener jurisdicción constitucional, como los recursos naturales. Los flujos mundiales de información pueden rá-pidamente situar los conflictos locales en el escenario regional o mundial. Aun en situaciones conflictivas aisladas y oscuras, el acceso al teléfono, Internet y otros instrumentos de comunicación electrónica hace cada vez más difícil, incluso para los regímenes más autoritarios, detener la divulgación de información contradictoria o impedir el escrutinio público de las intervenciones en el conflicto. Esto se está convirtiendo en un pro-blema espinoso para los encargados de formular las políticas en todo el mundo. (Ejemplos de estas tendencias en el sudeste de Asia han sido documentados por Poffenberger [1990], Laohasiriwong y Kongdee [1995] y Posgate [1998].)

Una respuesta ha sido aumentar el esfuerzo dedicado a la planificación de los recursos; otra, revisar las políticas centrales relacionadas con el manejo de los recursos naturales. Se tiende a poner énfasis en las soluciones tecnocráticas, que establecen normas para la asignación de los recursos entre usos en conflictos. Si bien estos esfuerzos por evitar los conflictos a veces son útiles, a menudo no tienen éxito (y pueden incluso ser contraproducentes). Aun así, fundamentalmente los actores principales involucrados en los conflictos por los recursos en general quieren resolverlos porque la incertidumbre que rodea los conflictos no resueltos aumenta los riesgos para el comercio y la subsistencia de todos. Las políticas gubernamentales apropiadas pueden apoyar la aplicación de mecanismos innovadores de manejo de los conflictos.

La política pública como una causa de conflicto por los recursos naturales

Una importante medida inicial para identificar posibles contribuciones de las políticas al manejo de los conflictos por los recursos locales es reconocer las formas en que la política pública puede exacerbar esos conflictos. Hay muchas pruebas obtenidas en los estudios de casos de cómo políticas específicas, programas gubernamentales y su implementación han generado o agravado conflictos, aun cuando la intención fuera reducirlos. Esas contradicciones indican que no se conocen bien la naturaleza y la dinámica de los conflictos por los recursos locales y que las intervenciones tradicionales pueden ser contraproducentes.

Hay casos, por supuesto, en que los intereses políticos directos de elites centrales o nacionales entran en conflicto con los intereses de los pobres marginados del lugar (Chenier et al., este volumen; Fisher et al., este volumen). En esos casos, los instrumentos políticos del estado pueden ser aplicados de manera deliberada en forma unilateral. Sin embargo, se pueden sacar dos enseñanzas importantes de esos conflictos políticos:

• Aun cuando intereses directos choquen en el campo del uso de los recursos na-turales locales, ninguna parte tiene completa libertad de acción. Por diversas razones, y a pesar del desequilibrio de poder político, una solución satisfactoria para todos los grupos tal vez requiera que ambas partes concilien sus intereses fundamentales antes de que cualquiera de ellas pueda hacer uso de los recursos en disputa. Por ejemplo, los terratenientes de Copán, Honduras, tuvieron que reconocer que, a pesar de su posición política poderosa, serviría mejor a sus propios intereses vender parte de sus tierras, en lugar de forzar al gobierno a continuar la confrontación (Chenier et al., este volumen). En una situación políticamente sesgada, los instrumentos del estado no son útiles; como resultado de los conflictos políticos, el gobierno es ampliamente percibido como carente de legitimidad y es probable que toda intervención gubernamental exacerbe los problemas.
• Aunque exista un marco político imparcial para el manejo de los recursos naturales, las políticas pueden ser ignoradas o alteradas en su implementación bajo la presión de elites influyentes. Esta situación puede persistir a causa de la tradicional deferencia cultural, procedimientos oscuros del gobierno o la falta de información. Nuevamente, esas situaciones se han vuelto menos sostenibles, lo cual comienza a modificar el equilibrio del poder político. Es preciso ajustar las respuestas políticas para reflejar esos cambios.

Existen varias otras formas en que las acciones (o inacciones) directas de los orga-nismos gubernamentales impulsados por las políticas pueden contribuir a los conflictos locales por los recursos.

Planificación e inversión no coordinadas

Los organismos sectoriales comúnmente preparan planes sobre la tierra y los recursos, estrategias de zonificación y mapas que reflejan sus propios objetivos; sin embargo, estos planes pueden ser contradictorios en el nivel local. Éste es un problema particular en las áreas protegidas, donde los administradores orientados hacia la conservación pueden ganar un fuerte apoyo político nacional e internacional para excluir a otros usuarios de los recursos. No se trata simplemente de una exclusión física de la zona protegida sino también de un caso de exclusión conceptual e ideológica: a menudo se ha supuesto que los demás intereses son secundarios ante los (“urgentes, imperativos, antes pasados por alto”) objetivos de la conservación y, por lo tanto, se piensa que esos otros intereses no conservacionistas pueden ser ignorados por los planificadores y administradores del área protegida.

Cada uno de los estudios de casos vinculados con áreas protegidas presentados en este volumen ilustra cómo los funcionarios gubernamentales se concentran en su misión de conservación de las áreas protegidas y prestan poca atención a la legitimidad de otras reclamaciones (Fisher et al.; Oviedo; Weitzner y Fonseca Borrás, este volumen). En Bolinao, la simple propuesta de un área marina protegida exacerbó conflictos latentes en la comunidad (Talaue-McManus et al., este volumen). Se aplican argumentos similares cuando los organismos gubernamentales están a cargo de la planificación y la inversión de los recursos en sus propios sectores (por ejemplo, forestal, agrícola, minero, de desarrollo industrial). Dentro de la comunidad local, diversos usuarios de los recursos están representados dentro de diferentes sectores y reciben señales contradictorias de los distintos organismos gubernamentales relacionados con la misma base de recursos. En Uruguay, los incentivos del gobierno para la expansión agrícola industrial estaban en conflicto con los intereses de la conservación y de otro tipo (Pérez Arrarte y Scarlato, este volumen). Los funcionarios gubernamentales por lo general no están conscientes de los conflictos y la confusión causados por las reglamentaciones, procedimientos y planes contradictorios de los diversos organismos (Fisher et al., este volumen).

Insuficiente información o consulta

Los datos obsoletos o insuficientes y un conocimiento limitado de los usos de los recursos locales son problemas frecuentes en muchos países en desarrollo. A veces estos problemas no son reconocidos (es decir, los funcionarios del gobierno central piensan que conocen la situación mejor de lo que realmente la conocen) pero a menudo se toman decisiones sa-biendo muy bien que los datos disponibles son insuficientes. Es sorprendente que, aun en los casos en que se reconocen las carencias de datos, rara vez se intenta la consulta local como una forma de aumentar el conocimiento antes de idear o poner en práctica una política. Como resultado, los planes y programas pueden en verdad empeorar los problemas que pretenden resolver. En Laos, por ejemplo, la política gubernamental de apoyo al manejo comunitario de los recursos fue implementada en forma tan rígida que la demarcación de las aldeas o las modificaciones de los límites crearon nuevos conflictos (Hirsch et al., este volumen).

Políticas discriminatorias o poco claras de tenencia de la tierra

Muchos países tienen sistemas de tenencia de la tierra y los recursos que reflejan desigualdades históricas en cuanto a la riqueza y el poder político, o que han sido modificadas recientemente para fomentar la agricultura industrial en gran escala y la inversión de ca-pital. Los intereses de los pequeños agricultores y los campesinos marginados han sido ampliamente ignorados. Como resultado, estas personas se involucran en disputas por los recursos que tradicionalmente han usado o manejado, pero sobre las cuales no tienen ningún derecho legal. Esas situaciones han surgido con frecuencia como resultado directo de políticas gubernamentales destinadas a promover la agricultura industrial o la plantación de bosques (Posgate 1998; Pérez Arrarte y Scarlato, este volumen).

Desplazamiento y migración de la población

Un resultado común de importantes proyectos de desarrollo apoyados explícitamente por políticas gubernamentales es el desplazamiento de las poblaciones residentes. En muchos países también hay políticas que apoyan (o incluso fuerzan) la migración y el reasentamiento lejos de las regiones más pobladas y hacia las fronteras agrícolas. Además, diversas políticas de desarrollo regional pretenden atraer la migración voluntaria hacia regiones específicas de países grandes. Hay diferencias cruciales entre el reasentamiento voluntario y el involuntario, pero ambos pueden llevar a privaciones y conflictos, a pesar de que sean planeados y apoyados financieramente por el gobierno u otros patrocinadores de los proyectos (Cernea 1988).

Los conflictos por los recursos que nos interesan aquí normalmente surgen en el sitio de reasentamiento cuando las personas que inmigraron establecen fincas o comienzan a usar recursos que previamente habían estado a disposición de grupos locales. En muchos casos, los inmigrantes tienen un trasfondo cultural distinto del de los residentes del lugar. No comparten tradiciones comunes ni el reconocimiento de los valores y los tabúes vinculados con los recursos. No cuentan con un marco social común para identificar los derechos y los procesos asociados con los recursos. Tampoco son partícipes de mecanismos establecidos para el arbitrio, la distribución de los beneficios y el manejo de la propiedad común. Además, están muy presionados y en general tienen pocos conocimientos acerca de la base de recursos locales y cuentan con reservas limitadas de alimentos o dinero en efectivo. Se ven forzados a ser oportunistas en el uso de los recursos, situación que puede degenerar en el acceso sin restricciones.

Esta situación exige la imposición externa de normas y orden, junto con el diálogo inicial y la vigilancia. No obstante, los gobiernos generalmente subestiman el impacto y la perturbación causados por el reasentamiento y no reconocen los conflictos que surgen. Por ejemplo, en el distrito Vangvieng de Laos, donde fueron asentados los refugiados repatriados sin una atención adecuada a los usuarios ya existentes de los recursos, el conflicto resultante hizo imposible introducir proyectos piloto para mejorar el manejo (Hirsch et al., este volumen).

Un método fragmentario para la reforma

En respuesta a los problemas o conflictos vinculados con el manejo de los recursos naturales locales, muchos gobiernos han introducido reformas en la tenencia, la descentralización de la autoridad administrativa o cambios en la organización del manejo de los recursos. Sin embargo, el alcance de las reformas a menudo se limita al sector del organismo responsable (por ejemplo, la explotación forestal social, el riego), con la consecuencia de que permanecen sin modificar instituciones locales estrechamente vinculadas. Así, por ejemplo, la reforma del sistema administrativo del gobierno local en Filipinas ha otorgado mayor autoridad a las unidades locales de gobierno para manejar los recursos naturales. No obstante, el apoyo técnico, la planificación y coordinación, el crédito y los sistemas de extensión y co-mercialización no están preparados para proporcionarles los instrumentos que les permitan aprovechar esta mayor autoridad. El resultado puede ser una mayor frustración e, incluso, el incremento del conflicto cuando las facciones internas o los municipios adyacentes persiguen sus propios intereses o luchan para abordar los múltiples proyectos contradictorios de los distintos organismos (Talaue-McManus et al.; Fisher et al., este volumen).

Una vaga orientación política

Las políticas formuladas por los funcionarios del gobierno central tal vez sean comunicadas en forma deficiente a los organismos gubernamentales locales responsables de su implementación. En consecuencia, una reglamentación que puede ser clara para los funcionarios que la elaboraron y las autoridades políticas que la aprobaron, tal vez sea interpretada en forma por completo diferente por los funcionarios locales encargados de su aplicación. El sentido y la intención de la legislación a nivel nacional puede no ser una preocupación abrumadora para los funcionarios locales que afrontan los aspectos prácticos y las restricciones de su propia situación. Distritos vecinos pueden implementar las mismas leyes o reglamentaciones en formas contradictorias, lo cual lleva a nuevos conflictos entre los usuarios de los recursos que estaban incluidos en acuerdos previos (Hirsch et al., este volumen).

Apoyo insuficiente para las reformas

Se pueden encontrar algunos elementos de reforma o reorientación del marco de manejo de los recursos en la mayoría de los casos descritos en este volumen. Sin embargo, casi siempre esas reformas no cuentan con suficiente apoyo. La descentralización de la autoridad no va acompañada de un financiamiento apropiado, capacitación o desarrollo de la capacidad entre los funcionarios encargados de implementar las políticas. Por consi-guiente, políticas esclarecidas pueden no ser implementadas a nivel local o serlo en forma muy distinta de la prevista por quienes la formularon.

Un elemento esencial en las respuestas políticas eficientes a los conflictos por los recursos naturales es la capacidad de reconocer y prever este tipo de actividades gubernamentales contraproducentes. Evitar o corregir esos problemas permitirá contar con una base política sólida sobre la cual instaurar procesos de manejo de los conflictos en la admi-nistración de los recursos naturales. Algunos de los problemas están profundamente arraigados en el sistema político, pero el simple hecho de reconocerlos puede ser un paso importante en el camino hacia el manejo de los conflictos.

Respuestas políticas innovadoras

Las partes involucradas en los conflictos por los recursos a menudo presionan a los gobiernos con el fin de que intervengan directamente para resolverlos. Se puede encontrar una razón de esto en la teoría económica. En las disputas complejas por los recursos naturales, por lo general no es viable ni económicamente atractivo para las partes directamente involucradas organizar actividades orientadas a resolver los conflictos. Los costos de transacción son altos y muchos de los beneficios no llegan a los participantes y, por lo tanto, la participación gubernamental se justifica con el argumento del “bien público”. Los gobiernos también tienen comúnmente autoridad constitucional y jurídica en el campo específico del manejo de los recursos naturales y, por consiguiente, pueden estar legalmente obligados a intervenir en casos de conflictos. En muchos casos, el estado también es uno de los reclamantes de los recursos disputados.

No obstante, precisamente porque el estado no es una parte desinteresada, puede ser limitada su función en la solución de conflictos por los recursos naturales. Las partes en conflicto tal vez no consideren al estado como un árbitro legítimo. Aun así, el estado puede ser un involucrado fundamental a causa de sus responsabilidades establecidas por ley acerca del manejo de los recursos naturales. Cualquiera que sea su función en el conflicto, el apoyo del estado puede ser esencial para llegar a resultados provechosos a causa de su poder de imposición y apoyo de actividades colaterales de implementación (por ejemplo, inversión, capacitación, asesoramiento técnico). Este dilema tiene varias repercusiones importantes para las políticas. En primer lugar, la función del estado y sus agentes probablemente tenga que cambiar para responder a la necesidad de un mejor manejo de los conflictos. En segundo lugar, es probable que los mecanismos innovadores para resolver los conflictos por los recursos naturales conduzcan al apoyo político de nuevas instituciones y procesos fuera del ámbito oficial de la autoridad estatal, y a la aparición de nuevos actores y habilidades para manejar las situaciones conflictivas. Por último, la importancia de la transparencia de los procedimientos y el acceso a la información al resolver los conflictos comienza a definir cómo esas funciones, actores y procesos probablemente tengan que interactuar y cómo las políticas pueden promover u obstaculizar esa interacción.

No es probable que surjan pautas generales que los encargados de formular las políticas puedan aplicar en todos los casos cuando afrontan conflictos variables sobre los recursos naturales locales. Una lección fundamental obtenida de las experiencias descritas en este libro y en otros estudios es que la solución de conflictos y el manejo local de los recursos naturales se basan en soluciones específicas para el lugar. Hay pocas normas generales en cuanto a los tipos de intervención que podrían ser apropiadas, si bien se cuenta con útiles instrumentos de diagnóstico para evaluar la naturaleza del conflicto y las posibilidades de facilitar diversos tipos de soluciones (por ejemplo, véanse Bush y Opp, este vo-lumen; Ramírez, este volumen). Las respuestas políticas deben reconocer y facultar a los involucrados locales para que sean más eficientes al evaluar sus propias necesidades, negociar con otros usuarios de los recursos, conocer e interpretar las evaluaciones técnicas de la calidad de los recursos e implementar soluciones de consenso. En síntesis, se puede lograr un gran progreso en el manejo de los conflictos mediante respuestas políticas que mejoren el ejercicio del gobierno en el plano local.

La función de la investigación como instrumento catalizador

Los casos demuestran repetidamente cómo la información desempeña una función cata-lizadora en el manejo de los recursos. El proceso de exponer, convalidar y compartir información acerca de la base de recursos y su uso es, en todos los casos, un primer paso crucial en el proceso. Por lo general, las diversas partes en conflicto no comparten un conjunto común de datos (por ejemplo, Oviedo, este volumen; Pérez Arrarte y Scarlato, este volumen). Si bien la información por sí sola es insuficiente para llevar a una solución de los conflictos por los recursos, es un requisito previo para elaborar planes basados en el consenso. La información recopilada sirve para entender mejor a todas las partes y atrae la atención de quienes están en la periferia de los problemas. También requiere la participación de todas las partes en proporcionar información, a menudo contradictoria.

Como no es probable que las partes ofendidas en un conflicto compartan abiertamente la información, tienen que ser tratadas con respeto y dignidad para ganar su parti-cipación. Satisfacer este requisito es una forma excelente de comenzar un proceso de manejo del conflicto basado en el consenso. Los métodos de investigación participativa que otorgan un alto grado de control e iniciativa a los grupos e individuos que proporcionan información, en primer lugar pueden ser instrumentos útiles para ayudar a que los agentes que reúnen la información (por ejemplo, funcionarios gubernamentales) modifiquen sus propias actitudes hacia las diversas partes en conflicto. La investigación también constituye un método para que los involucrados políticamente más débiles diluciden sus necesidades y convaliden sus supuestos acerca de la situación del conflicto, así como las posibles soluciones, con lo cual se proporciona una base más sólida para una eventual solución (Chenier et al., este volumen).

Toda solución para una situación conflictiva debe basarse en un conocimiento mi-nucioso de las idiosincrasias de cada contexto local singular. Siempre toma mucho tiempo obtener ese conocimiento, que nunca es transparente, por lo general resulta más complejo de lo previsto y es mejor proporcionado por las mismas personas del lugar y sus experiencias. Por consiguiente, el proceso mediante el cual se recopila, convalida, analiza y comparte la información es un elemento fundamental de todo ejercicio de manejo de un conflicto por los recursos naturales.

Sin embargo, la importancia de la información en el proceso de manejo del conflicto va más allá de la etapa de recolección. Muchos de los casos subrayan la importancia de compartir oportunamente la información y usarla para establecer vínculos entre los grupos de interés o entre autoridades locales y centrales con el fin de definir mejor los intereses y lograr la participación de diversos involucrados en el proceso (Fisher et al., este volumen). La transparencia de la información y el análisis es esencial para crear y mantener la con-fianza necesaria para identificar intereses mutuos y tomar decisiones basadas en el consenso.

Nuevos métodos para la administración

En muchos casos, la función tradicional del estado de administrar y arbitrar el uso de los recursos naturales se ha visto sometida a tantas presiones a causa de las situaciones conflictivas que se ha tenido que modificar la naturaleza del mecanismo administrativo. Este tipo de cambio puede ser implementado sobre una base experimental en unos cuantos casos de prueba, pero con el tiempo implicará modificaciones estatutarias de la autoridad de los organismos responsables. Se pueden describir dos tipos de cambios administrativos: la delegación de autoridad del gobierno central al local y el co-manejo.

Estas innovaciones concuerdan ampliamente con varias otras tendencias que afectan la administración pública, las cuales varían de un país a otro pero incluyen los siguientes elementos:

• programas de ajuste estructural que exigen recortes del gasto del gobierno central en nombre de la austeridad;
• esfuerzos para hacer al gobierno más sensible a condiciones locales o regionales específicas, con el fin de lograr una mayor eficiencia y responsabilidad;
• una función más destacada para la sociedad civil y diversas organizaciones públicas con el fin de que influyan en la agenda de las políticas públicas;
• una expresión más amplia de opiniones acerca de las políticas por parte de un público cada vez más educado, con mejor acceso a la información; y
• menos alternativas en cuanto a los medios de subsistencia locales entre las personas afectadas por las decisiones políticas centrales.

Si bien los métodos específicos, los fundamentos políticos y el contexto varían de un país a otro, es notable que estos tipos de cambios estén en marcha en muchas jurisdicciones con sistemas políticos muy diversos (Tyler 1995).

Los estudios de casos presentados en este volumen incluyen buenos ejemplos de este tipo de cambios. En Costa Rica, el gobierno tuvo que abandonar su autoridad administrativa independiente sobre el área protegida de Cahuita ante la persistente y eficaz acción local. La iniciativa de exigir el derecho de expresar su opinión acerca de los usos del área protegida y su manejo cotidiano evidentemente se originó en la comunidad y fue resistida por las autoridades estatales. El novedoso mecanismo de co-manejo creado para resolver este conflicto ha proporcionado enseñanzas importantes tanto a los administradores profesionales de la reserva, que actúan como agentes del estado, como a la comunidad misma, que asume nuevas responsabilidades (Weitzner y Fonseca Borrás, este volumen). Este modelo administrativo ya se ha convertido en una alternativa para el método tradicional de manejo de las áreas protegidas en Costa Rica. Puede ser perfeccionado y oficializado a medida que se adquiera experiencia, y se puede repetir su empleo en otras situaciones cuando sea apropiado.

Por el contrario, en Filipinas la delegación administrativa oficial del manejo y la jurisdicción de los recursos naturales precedió al desarrollo de las instituciones locales necesarias para ejercer esa autoridad de manejo. En el caso de los recursos marinos costeros, donde la movilidad de los recursos, los límites jurisdiccionales, la superposición en la tenencia y los usos de navegación complicaban las cuestiones de manejo, los problemas eran especialmente agudos. La creación de un novedoso organismo local de planificación ambiental, caracterizado por la inclusión de múltiples involucrados y un proceso de toma de decisiones basadas en el consenso, ofreció a los gobiernos locales un mecanismo nuevo para ejercer su autoridad en el manejo de los recursos (Talaue-McManus et al., este volumen).

La adopción del co-manejo local por los poderosos departamentos forestales estatales en la India ilustra las posibilidades y los riesgos de este tipo de reforma administrativa (Kant y Cooke, este volumen). Las reformas han oficializado una función para la comunidad en el manejo de los bosques, pero lo han hecho en forma centralizada y burocrática. A diferencia de los otros casos, donde la iniciativa y la estructura de las innovaciones se originaron en gran medida en las comunidades mismas, la nueva estructura administrativa para el manejo forestal conjunto (MFC) fue normalizada por el estado y aplicada sin hacer distinciones a miles de situaciones diversas y heterogéneas en las aldeas. En ciertos casos, ha funcionado razonablemente bien; en otros, ha fracasado por completo. Irónicamente, para una iniciativa destinada a abordar problemas de conflictos entre usuarios de los bosques de las aldeas y el estado (en su función de administrador de las tierras boscosas), el MFC por lo común no ha creado instrumentos o procesos para el manejo de los conflictos. El resultado es que los persistentes conflictos locales por el uso de los bosques, los procesos de manejo, la responsabilidad y la equidad amenazan la viabilidad de este método.

Reconocimiento de la legitimidad de múltiples involucrados

En general, en los sistemas de manejo por el estado se reconocen derechos sobre los recursos únicamente para un solo usuario o un pequeño número de ellos. A estas entidades se les otorgan licencias, títulos u otros documentos legales para certificar su derecho sobre los recursos. A cambio, el estado grava las utilidades comerciales provenientes de la explotación de esos recursos. Estos acuerdos a menudo se formulan de tal modo que los usuarios industriales en gran escala pueden tener acceso a la cantidad de materia prima que necesitan para ser competitivos en los mercados internacionales. Sin embargo, en re-alidad los recursos a menudo son compartidos por múltiples usuarios que pueden tener derecho extractivos o no extractivos en grande o en pequeña escala.

Los conflictos inevitables no pueden ser resueltos si el estado reconoce sólo a un grupo de usuarios legítimos. De hecho, esa práctica puede exacerbar un conflicto latente (Suliman, este volumen). Una medida política fundamental es reconocer que existen múltiples involucrados, con diversos grados de legitimidad, en toda situación de disputa por el uso de los recursos. La solución de las situaciones conflictivas exige su participación y su compromiso con las soluciones.

En las islas Galápagos, por ejemplo, el manejo de las áreas marinas protegidas no pudo hacerse efectivo sin la elaboración de un plan basado en el consenso, que involucraba a las industrias del turismo y la pesca comercial (Oviedo, este volumen). Si bien los poderosos administradores del área protegida, que contaban con un fuerte apoyo internacional, dieron por sentado el consenso acerca de los objetivos del manejo de los recursos, en realidad existía una amplia gama de opiniones heterogéneas y conflictos incluso entre diversos grupos de la comunidad pesquera. Hasta que se reconoció a todos los involucrados importantes y éstos se reunieron para llegar a un consenso sobre el manejo, los intentos de imponer la autoridad del estado y sus planes oficiales de manejo sólo sirvieron para aumentar las tensiones y el conflicto.

La creación de un foro donde los involucrados pudieran representar legítimamente sus intereses y contribuir en forma equitativa a la solución de la situación conflictiva también fue un elemento esencial para el éxito en el caso de Bolinao, Filipinas (Talaue-McManus et al., este volumen). Allí, los involucrados que representaban diversos intereses de la comunidad primero tuvieron que organizarse para escoger representantes que participaran en el grupo de múltiples involucrados. El proceso de planificación efectuado por este grupo también se basó en el consenso y requirió que el grupo abordara intensos conflictos que, en el pasado, habían sido dominados por las poderosas elites de la comunidad. Un signo del éxito del proceso fue el hecho de que el gobierno local reconociera el valor del grupo y buscara regularizar el organismo de múltiples involucrados, aun después de que se había resuelto el conflicto original.

Nuevas funciones para los funcionarios gubernamentales

Los tipos de cambios examinados antes a menudo implican importantes modificaciones de la misión de los funcionarios gubernamentales. Los deberes tradicionales de los funciona-rios encargados del manejo de los recursos naturales incluyen reunir y analizar datos sobre el uso de los recursos, otorgar tenencias oficiales de los recursos, planificar y establecer las metas, orientar a los funcionarios y usuarios de los recursos del lugar, etc. No obstante, las innovaciones administrativas para apoyar el manejo de los conflictos exigirán que estos funcionarios aprendan todo un conjunto de habilidades nuevas. Serán esenciales las políticas para apoyar esas nuevas funciones si se desea que los mecanismos innovadores de solución de los conflictos contribuyan al manejo comunitario de los recursos naturales. Las nuevas funciones son facilitadoras, más que directivas. Si bien tal vez todavía se requieran sanciones, los funcionarios gubernamentales tendrán que acostumbrarse a compartir el poder. Al elaborar planes de manejo de los recursos, deben aplicar métodos participativos y consultivos. En lugar de ser expertos que toman decisiones administrativas, los funcionarios tendrán que actuar más como asesores, que pueden ayudar a las comunidades en conflicto a aclarar los hechos, identificar intereses comunes y llegar a un consenso. Este cambio no es una reorganización menor, implica una modificación fundamental del paradigma.

En la India, la implementación del manejo forestal conjunto ha sido considerablemente obstaculizada por la falta de reconocimiento de que se necesita un cambio fundamental por parte de los administradores profesionales de los bosques (Kant y Cooke, este volumen). Es natural que los funcionarios forestales locales, cuya posición social y poder provienen de su control administrativo del manejo y el uso de los recursos, se muestren reacios a compartir la autoridad de tomar esas decisiones, a pesar de las directrices oficiales que reciben de sus superiores. Los intentos de identificar innovaciones locales para mejorar el manejo de los recursos en Laos rápidamente se concentraron en la función crucial de los funcionarios del distrito en cuanto a facilitar, encabezar y apoyar la planificación del manejo comunitario de los recursos (Hirsch et al., este volumen). La clave para introducir con éxito un proceso de manejo local y reconocer su potencial de contribuir al manejo de los conflictos fue la capacitación y el desarrollo de habilidades de los funcionarios forestales y agrícolas del distrito, combinados con su entusiasmo y compromiso. En diversos casos, los organismos gubernamentales oficialmente responsables de la planificación y administración de los recursos fueron obligados a adoptar nuevas funciones consultivas, nuevos procesos de toma de decisiones y cambios en los mecanismos tradicionales de planificación y coordinación. Cuando esas reformas resultaron particularmente difíciles para el gobierno o cuando los organismos gubernamentales tropezaron en sus nuevas funciones, también falló el proceso de manejo del conflicto (por ejemplo, Pérez Arrarte y Scarlato, este volumen).

Nuevas funciones para los mediadores independientes

Hay muchos límites para los tipos de funciones que puede desempeñar en el manejo de los conflictos aun el gobierno más dispuesto a las reformas. Las responsabilidades del estado por el manejo de los recursos naturales implican que casi nunca es una parte desinteresada en los conflictos por los recursos y a menudo puede ser una causa importante; las habilidades necesarias para apoyar los procesos de manejo de los conflictos no son aquellas para las cuales han sido capacitados los funcionarios gubernamentales; y los requisitos de compartir el poder y asegurar una posición igual a todos los involucrados con reclamaciones oficiales y no oficiales no siempre son fáciles para los funcionarios que han dedicado la mayor parte de su carrera a imponer sólo un conjunto de reclamaciones sobre los recursos. En consecuencia, las políticas que apoyan el manejo de los conflictos deben reconocer la importancia crucial de un conjunto nuevo de actores en el manejo de los recursos: los mediadores-facilitadores externos, independientes del gobierno.

Esta función tal vez no sea tan nueva después de todo. La mayoría de las sociedades tradicionales reconocen y valorizan la función de mediador, distinta de la autoridad de los ancianos o los líderes, como una cuestión de necesidad social práctica (Chevalier y Buckles, este volumen). El contexto de mediación es fundamental. En muchas culturas asiáticas es en extremo difícil para los gobiernos intervenir en procesos de mediación, en particular para los funcionarios de más alto nivel, como resultado de los imperativos sociales de la posición social, la deferencia y la autoridad. Por consiguiente, sin un interés directo en los procesos o los resultados de la mediación, los funcionarios principales pueden ignorar los resultados obtenidos mediante esfuerzos en un nivel inferior. Una solución en el contexto asiático es establecer vínculos entre organizaciones con experiencias similares y llevarlos desde el nivel de la comunidad hasta los organismos y los encargados de formular las políticas del gobierno, como una forma de converger en el consenso cuando la mediación es culturalmente difícil (Fisher et al., este volumen).

Las políticas gubernamentales pueden generar oportunidades para la mediación durante las disputas. Sin embargo, deben incluir mecanismos para determinar las posibilidades de éxito desde el comienzo y adoptar medidas que garanticen la seguridad de los mediadores cuando se deterioren las situaciones. Por ejemplo, cuando una o más de las partes son intransigentes o piensan que sus objetivos pueden ser alcanzados en forma unilateral, no es probable que tenga éxito la mediación. Las situaciones pueden cambiar con rapidez y muchas situaciones conflictivas son en extremo variables.

La función, tareas, habilidades requeridas y modus operandi de un mediador eficiente dependerán del contexto específico de la disputa. Si bien una perspectiva nortea-mericana tendería a hacer hincapié en la neutralidad y la imparcialidad (basadas en nuestro sistema jurídico de solución de disputas), las sociedades fuertemente tradicionales podrían adoptar un método muy diferente, en el cual tal vez no sean apropiadas la neutralidad y la imparcialidad (Chevalier y Buckles, este volumen).

La característica fundamental de un mediador-facilitador eficiente en los conflictos por los recursos naturales es su credibilidad entre las principales partes que intervienen en la disputa, ya sea que la credibilidad provenga de sus conocimientos técnicos, experiencia profesional, posición social, parentesco o sabiduría (la “autoridad” por lo general es un mal criterio para seleccionar a los mediadores). El mediador-facilitador eficiente suele ser muy hábil en esa práctica y no tiene intereses económicos directos en los resultados del conflicto. Comúnmente conoce la naturaleza del “desarrollo comunitario” y sus tareas aso-ciadas de negociación, desarrollo del liderazgo y educación. Esas tareas y habilidades ayudan en el proceso de identificar a los involucrados y facilitar la interacción productiva. En ciertos casos, tal vez ya existan instituciones oficiales con misiones de mediación en las disputas, que pueden ser adaptadas para cumplir una función esencial en la solución de los conflictos por los recursos. Por ejemplo, en el caso del área protegida de Cahuita, el me-diador gubernamental proporcionó un canal legítimo para las quejas del público y tomó las medidas iniciales para llegar a una solución de consenso (Weitzner y Fonseca Borrás, este volumen).

Tanto en Indonesia como en Honduras la función de mediador fue desempeñada por una organización no gubernamental (ONG) técnicamente competente. La participación de los mediadores surgió en distintas formas en cada caso. La Coalición para las Tierras Altas de Nusa Tenggara fue iniciada y dirigida por una ONG que vio la necesidad de cambiar su actitud de defensa a la de facilitación, tratando de mejorar y desarrollar sus habilidades de mediación sobre la marcha (Fisher et al., este volumen). En Honduras, inicialmente se pidió a la ONG que interviniera a causa de sus sólidos conocimientos técnicos, su mani-fiesta independencia de los intereses en disputa y su credibilidad y conexiones en el plano internacional (Chenier et al., este volumen). No obstante, no siempre es apropiado basarse en las ONG: el factor importante es la competencia y la credibilidad del mediador. En las islas Galápagos, se contrató a mediadores profesionales con el fin de facilitar las discusiones entre los múltiples involucrados sobre el manejo de la reserva marina (Oviedo, este volumen). En todos los casos, los resultados provechosos fueron atribuidos en parte a los aportes cruciales de los mediadores-facilitadores.

La importancia de un mediador capacitado y hábil en facilitar el proceso de manejo del conflicto tal vez parezca obvia. No obstante, entre los tecnócratas que no han estado expuestos a la práctica del manejo de conflictos la necesidad de esas habilidades está lejos de ser evidente y la necesidad de las habilidades e instrumentos solamente se vuelve obvia para los encargados de formular las políticas cuando los han visto en acción. Por ejemplo, el primer programa oficial de capacitación en la solución de disputas en Tailandia fue establecido recientemente en la Universidad de Kohn Kaen, con un mínimo apoyo de do-nadores externos. Diversos elementos administrativos del gobierno tailandés habían estado embrollados en disputas cada vez más acres con el público durante el último decenio, pero había habido pocos intentos de desarrollar instrumentos y métodos para abordar con más eficiencia esos conflictos. En el breve período transcurrido desde su inicio, el nuevo programa ha capacitado a miles de funcionarios tailandeses, a expensas del gobierno del país, y sus métodos han sido elogiados y ampliamente adoptados (Armstrong 1998).

Un marco político para el manejo de los conflictos por los recursos naturales

Las experiencias antes descritas bosquejan el tipo de marco de políticas públicas en el cual se puede aplicar mejor el manejo de los conflictos por los recursos naturales. El núcleo de este marco es el reconocimiento de la necesidad de involucrar a las partes principales, en lugar de abstraer datos, analizar y generar soluciones técnicas impulsadas por los expertos: “Es más probable que surjan ideas innovadoras y prácticas para resolver los problemas difíciles si a quienes son afectados por las soluciones se les da cierta responsabilidad en el di-seño de éstas” (Grzybowski 1998, p. 92). El manejo de los conflictos requiere la aceptación, en especial de los organismos gubernamentales pero también de otras partes interesadas, de la necesidad de la responsabilidad mutua y la solución conjunta de los problemas.

La coordinación administrativa

El primer elemento de un marco político es una mejor coordinación local de la administración de los recursos naturales. La planificación efectuada por los organismos sectoriales debe estar estrechamente vinculada y coordinada en el plano local, donde normalmente surgen los conflictos. Es probable que esa coordinación implique una mayor función para los administradores del gobierno local, grupos externos o ambos. En ciertos casos, cuando los administradores locales carecen de las habilidades necesarias o de otros recursos, la coordinación podría ser manejada por ONG técnicamente competentes y comprometidas o por un organismo especial (o comisión) en un nivel superior del gobierno, asignado específicamente para llevar a cabo esa función. La función de coordinación puede ser permanente u orientada a abordar una situación conflictiva específica. Esa función puede ser mejorada mediante el desarrollo de instrumentos especializados para coordinar los datos espaciales y sobre los recursos (bases de datos, sistemas de información geográfica, sistemas especializados).

El intercambio de información y las comunicaciones

La importancia de compartir la información fue subrayada en muchos casos. El intercambio de información puede resultar de una mejor coordinación administrativa por los orga-nismos sectoriales, cuando estos grupos realmente tienen datos que compartir, o puede ser consecuencia de una investigación específica realizada por partes independientes fiables. El intercambio de información puede aumentar la transparencia, crear confianza, resolver problemas vinculados con hechos y distinguir éstos de los problemas de intereses. El proceso de realizar la investigación y compartir la información también puede servir como un instrumento valioso para identificar y hacer participar a los diversos involucrados.

La identificación y el análisis de los interesados

La identificación de los interesados puede ser producto del intercambio de información o de la investigación. El reconocer las diversas partes interesadas con intereses legítimos puede ser, en sí mismo, un acto de redistribución del poder político, en los casos donde el estado ha asumido anteriormente responsabilidad exclusiva por las decisiones en materia de gestión. La aplicación de instrumentos analíticos especializados para diagnosticar la gama de intereses y la capacidad de los interesados fortalece la capacidad de los me-diadores para guiar el proceso (Ramírez, este volumen).

Participación de un intermediario legítimo

Un intermediario legítimo puede ser un mediador externo, un organismo público independiente con credibilidad (por ejemplo, el defensor del interés público) o una persona “de adentro” culturalmente apropiada. El manejo de los conflictos es un proceso más que un paquete específico de soluciones estándares. El proceso necesita la orientación experta de individuos e instituciones capaces de ganarse la confianza de todas las partes. En muchos casos, es imposible para el gobierno desempeñar esta función y la política pública debe tomar medidas para contratar profesionales externos. A menudo también es poco práctico que los tribunales cumplan esa función, aun cuando exista un sistema judicial indepen-diente y bien desarrollado. Los problemas comúnmente no son susceptibles de una definición y adjudicación jurídicas y los intentos de definirlos en términos de “derechos” mediante la legislación oficial son poco atinados e inflexibles.

Un proceso de interacción

El intercambio de información y la identificación de los involucrados representan el comienzo de un proceso de interacción. Según las dimensiones y la gravedad del conflicto, tal vez no sea posible comenzar la interacción en ninguno de los elementos específicos. La creación de confianza y el intercambio de conocimientos pueden empezar con cuestiones periféricas, menos controversiales. La interacción puede adoptar diversas formas según el contexto y los actores involucrados, desde las consultas a múltiples interesados (mesas redondas) a negociaciones oficiales o la mediación.

Es mejor basar estas interacciones en las prácticas tradicionales o en mecanismos de solución de disputas cuando existen vestigios de instituciones tradicionales que pueden ser modificadas para incluir a las partes y al contexto del problema contemporáneo (Lindsay 1998). Como los participantes de todas las partes del problema aprenden más en cada etapa sucesiva de interacción, los problemas se definen con mayor claridad y aumentan las probabilidades de resolver con éxito el conflicto. Cuando se usan métodos para aumentar la transparencia en cada etapa mediante el intercambio de información, la revisión de las conclusiones y el debate abierto de la evidencia, todos los participantes pueden incrementar su compromiso (CORE 1994).

Un marco jurídico y equidad de los procedimientos

Para que el proceso avance del manejo ad hoc de una crisis a una práctica sistemática, se requiere algún tipo de marco jurídico general. El propósito sería conferir cierta legitimidad y estructura al proceso sin restringirlo abiertamente. La participación debe ser voluntaria pero, al mismo tiempo, también se deben establecer mecanismos para asegurar que todas las partes (en especial el gobierno) se comprometan con el curso de acción acordado mu-tuamente.

Si bien muchas culturas tradicionales han aceptado procedimientos sociales para abordar las disputas por los recursos, pueden presentarse dificultades al instaurar esos procedimientos como instrumentos jurídicos (“ley tradicional”). La ley tradicional no es una ley en el sentido estatutario sino, más bien, una serie de convenciones sociales dinámicas. Tal vez no se equipare a normas cada vez más rigurosas de transparencia y equidad y puede padecer la falta de reconocimiento en los casos de disputas transculturales. En consecuencia, si bien los procesos tradicionales de solución de disputas proporcionan elementos para el diseño de interacciones orientadas a lograr soluciones mutuas, tal vez no sean útiles como base para estatutos facultantes sólidos y generalizables.

Las cuestiones abordadas por un marco jurídico general de ese tipo pueden incluir los criterios de justicia y equidad en los procedimientos para asegurar que las partes razonablemente afectadas puedan participar en forma plena, para garantizar la naturaleza de la supervisión, las apelaciones a los procedimientos y el acceso a la información y los instrumentos para interpretarla. Esto tal vez también exija contar con ciertos recursos mínimos que permitan a todas las partes participar (fondos para viajes, traducción, impresión, comunicaciones, análisis independientes).

Un gobierno local fuerte

Los gobiernos locales por lo general no están bien capacitados ni equipados para abordar intervenciones en los conflictos. El fortalecimiento de las habilidades, los procedimientos de supervisión, la mayor transparencia y el suministro de conocimientos especializados serán necesarios para aumentar la capacidad del gobierno local de afrontar esos problemas. La solución apropiada de los conflictos mediante intervenciones bien mediadas puede fortalecer la legitimidad de los gobiernos locales al esclarecer las funciones y misiones y tomar disposiciones para imponer soluciones a nivel local basadas en el consenso, en beneficio de las partes afectadas (por ejemplo, Truong 1998; Oviedo, este volumen).

El apoyo externo

Hay muchas áreas en las cuales es vital el apoyo externo para un proceso local de manejo de los conflictos: la recopilación, convalidación e intercambio de información; el desarrollo de habilidades; la mediación; la legitimación de los resultados. Ese apoyo es particularmente importante una vez que el proceso de manejo del conflicto ha generado un resultado positivo. La implementación de soluciones del conflicto basadas en el consenso comúnmente requiere servicios, inversión, vigilancia y retroalimentación de información. En muchos casos, son insuficientes los recursos locales para esas actividades y el apoyo externo, ya sea del estado o de otros donadores, será esencial, en particular en las primeras etapas. Las soluciones de los conflictos graves siempre son inicialmente frágiles y las políticas deben reconocer la necesidad de un apoyo flexible pero urgente en esas condiciones.

La investigación

En la mayoría de estas dimensiones de la respuesta política existe una función importante para la investigación interdisciplinaria aplicada, impulsada en el lugar, con el fin de determinar las bases de un conjunto de datos compartidos, adaptar instrumentos para la coordinación administrativa y crear nuevas formas institucionales y estatutos habilitantes en los niveles de gobierno local y superior. Estas áreas de investigación requieren una amplia gama de conocimientos en campos que abarcan desde las ciencias naturales hasta las tecnologías de la información, las ciencias del comportamiento, la economía y el derecho. Los métodos de investigación y los resultados generados no recaerán en una sola disciplina sino que exigen una síntesis de los métodos y los procedimientos de varias disciplinas. Estos procesos se basan en principios de aprendizaje mutuo y cambio y adaptabilidad mediante la interacción, muy similares a los empleados en la práctica de la investigación para la acción participativa (IAP). Las experiencias recientes usando la IAP interdisciplinaria en la reorganización de sociedades que han sufrido conflictos violentos han demostrado la eficacia de la investigación rigurosa y neutral en contextos análogos a los de los conflictos locales por los recursos naturales, e incluso en otros contextos más severos (Stiefel 1998).

El factor tiempo

El manejo de los conflictos por los recursos naturales mediante la aplicación de algunos de esos instrumentos y la interacción de las partes directamente involucradas requerirá tiempo. El intercambio de información, la representación, la negociación, el argumento, la aceptación, son todos pasos que requieren tiempo y no hay atajos para llegar a una solución. Bajo la presión de intereses políticos o económicos, a menudo se descuida este factor.

Los retos para crear un ambiente político favorable

El manejo adecuado de los conflictos exige la cooperación entre los diversos involucrados y la identificación de acciones e intereses mutuamente dependientes. Las partes diseñan sus propias soluciones en forma cooperativa. Este enfoque de la solución de problemas no concuerda con el criterio simplista de la tecnocracia moderna. Tenemos complejos sistemas de estudio especializado, análisis y organización institucional para escoger la “mejor solución” con fundamentos técnicos, económicos, políticos, religiosos o, incluso, de diversos tipos. No tenemos sistemas bien desarrollados para promover y apoyar a los involucrados en decisiones acerca del diseño de soluciones colaborativas. En ausencia de esos sistemas, aun los involucrados mismos a menudo renuncian a la responsabilidad y esperan que alguien más (a menudo el estado) resuelva el problema.

Cualquiera de las innovaciones políticas descritas anteriormente apoyará la aplicación de instrumentos y métodos de manejo de los conflictos, como los descritos en los estudios de casos. Tomadas como un paquete e implementadas juntas, esas medidas equi-valdrían a un poderoso compromiso no sólo con un manejo del conflicto basado en el consenso, sino también como un paradigma del manejo comunitario o centrado en los usuarios de los recursos naturales. Sin embargo, los agentes del cambio, ya sea dentro o fuera de los organismos gubernamentales, deben estar conscientes de que introducir un paradigma nuevo es un proceso prolongado y arduo. Los cambios nunca son fáciles. Los estudios de casos indican que a menudo puede ser el gobierno central quien más se resista a esos tipos de innovación (Pérez Arrarte y Scarlato, este volumen). La mayoría de los cambios necesarios implican que los organismos gubernamentales deleguen, transfieran o renuncien a parte de su autoridad sobre el manejo y el uso de los recursos naturales. Es raro que algún organismo público voluntariamente reduzca su poder; quienes traten de implementar esas innovaciones deben reconocer las dificultades que afrontarán.

Parte del problema es que los cambios antes sugeridos no concuerdan con la imagen tradicional que de sí misma tiene una organización profesional moderna, basada en conocimientos especializados. Los profesionales en el servicio público son empleados sobre la base de sus conocimientos especializados. Esperan analizar información técnica y emitir juicios profesionales acerca de soluciones “óptimas” de problemas complejos. No esperan trasladar la solución de problemas a grupos de personas del lugar o “de afuera”. No obstante, los funcionarios gubernamentales más directamente responsables del manejo de los recursos locales deben adoptar una función facilitadora, que requiere nuevos conocimientos y habilidades, para apoyar los procesos de manejo de conflictos basados en el consenso y la participación. La magnitud del cambio necesario no debe ser subestimada. Los cambios en la estructura organizacional, las denominaciones y descripciones de los cargos se efectúan fácilmente en el papel, pero la modificación de actitudes y supuestos sólo se puede lograr a largo plazo.

La reorganización y los cambios en los recursos humanos tendrán que reconocer los sistemas internos de incentivos de los organismos públicos involucrados (promociones, transferencias, recompensas) y reestructurarlos para apoyar las nuevas políticas. La pérdida percibida de cierta autoridad directa y del poder de toma independiente de decisiones será muy amenazadora para los individuos y la organización en general. En cualquier burocracia, es peligroso conceder autoridad de línea de mando (es decir, la capacidad de gastar dinero en proyectos locales y tomar decisiones acerca de lo que sucede sobre el terreno). Reduce no sólo la influencia directa del organismo sobre los usuarios sino también su poder relativo dentro del gobierno. Las perspectivas en la carrera y las vías de promoción se verán amenazadas. Una forma de atacar estos problemas es identificarlos explícitamente y asegurar que el organismo reformado de manejo de los recursos, junto con los profesionales que lo integran, recibirán el mayor reconocimiento posible por sus logros y por la dificultad de su tarea, ante la disminución del impacto fiscal y la autoridad política.

La percepción de que el paquete de medidas políticas examinado anteriormente podría “debilitar” a los organismos tradicionales de manejo de los recursos puede ser mo-dificada reforzando la importancia de los organismos estatales al continuar cumpliendo la función legítima de proteger los intereses públicos. En varios sentidos, la adopción de políticas más favorables para los métodos de manejo de los conflictos en realidad aumentará la importancia de ciertas normas administrativas, en particular en relación con la coordinación de diversos organismos encargados de los recursos, la convalidación y el suministro de información y la vigilancia de los resultados del manejo basado en el consenso. Todas estas actividades pueden sustentarse en las funciones tradicionales de esos organismos.

La delegación del manejo de los conflictos y de la autoridad para planificar los recursos también exigirá que el gobierno adopte procedimientos de vigilancia (no de control) con el fin de asegurar que los intereses públicos están representados y protegidos de estrechos intereses localistas. Por ejemplo, muchos problemas vinculados con los recursos na-turales atraviesan las fronteras políticas locales y las decisiones de consenso dentro de una jurisdicción tal vez sean perjudiciales para quienes están “aguas abajo”. Las innovaciones políticas para dar más oportunidades al manejo de los conflictos todavía tendrán que producirse dentro de un marco que asegure un manejo integral de los recursos, la equidad administrativa y la eficiencia (CORE 1994). Esto continuará planteando desafíos tanto técnicos como profesionales.

En consecuencia, muchos de los obstáculos para introducir estas innovaciones políticas pueden ser considerados retos de presentación y percepción. Habrá una necesidad continua de conocimientos profesionales y liderazgo centrales, a pesar de la pérdida de cierta autoridad directa y control en ese nivel. No obstante, también se necesitarán nuevas habi-lidades y comportamientos para asegurar la introducción y aplicación con éxito del manejo de los conflictos en el ámbito de los recursos naturales.

Problemas sin resolver

Subsisten varias dificultades en nuestro marco de políticas. Un problema fundamental es resolver la dinámica entre los actores locales, incluido el gobierno del lugar, y el estado. La solución de conflictos diseñada en forma participativa y basada en el consenso de múltiples involucrados pone tanto la responsabilidad como la iniciativa en manos locales. Sin embargo, debe persistir una función fuerte y legítima para el estado. Por ejemplo, varios casos demuestran que la comunidad por sí sola no puede implementar o imponer soluciones sin la aprobación de los niveles superiores de gobierno (Hirsch et al.; Talaue-McManus et al., este volumen).

La comunidad también necesita la autoridad del estado para fortalecer su capacidad de tratar con intereses externos grandes y poderosos, como las corporaciones multinacionales. Sería útil describir y divulgar otros mecanismos que proporcionen a los involucrados de la comunidad los instrumentos y el apoyo necesarios para participar sobre una base más equitativa con los intereses externos y del estado (se han sugerido redes de ONG y la instauración de un consorcio en ciertos casos, por ejemplo, en Fisher et al., este volumen).

Las intervenciones políticas necesarias para apoyar un sistema maduro de manejo de los conflictos son costosas y requerirán un esfuerzo durante un largo tiempo. Implican el aprendizaje y la reorganización, no sólo dentro del sistema administrativo sino también entre los participantes en cada conflicto. Los métodos participativos, la investigación, el intercambio de información y mejores comunicaciones requieren todos tiempo, apoyo de personal y conocimientos especializados. Los altos costos de intentar estos métodos (combinados con los costos aun mayores del fracaso) indican la necesidad de un intercambio sistemático de experiencias. ¿Qué aprendemos acerca de cómo hacer esto mejor? ¿Cómo podemos mejorar las prácticas, desarrollar instrumentos de manejo de la información que sirvan de apoyo, aumentar las habilidades, fortalecer las instituciones locales y seleccionar y capacitar a mediadores? ¿Cuáles son los parámetros contextuales fundamentales que influyen en el éxito de diversos procesos mediados? ¿Cuán transferibles son las innovaciones con éxito dentro del mismo país, de la misma cultura o a distintas culturas? Una investigación estratégica y el establecimiento de redes ayudarían a los gobiernos a identificar las mejores prácticas y los materiales requeridos.

El conflicto por los recursos naturales no desaparecerá. No es probable que se logre una solución permanente de este tipo de conflictos. El manejo de los inevitables conflictos por los recursos es importante como bien público en el sentido económico y, por consi-guiente, merece apoyo político. No obstante, no hay soluciones mágicas ni arreglos rápidos. El reto para los gobiernos es crear oportunidades para nuevas instituciones y procesos que apoyen soluciones mutuas y la responsabilidad conjunta, redefinir sus propias funciones y promover otras nuevas en esos procesos, y fomentar la creatividad y el valor necesarios para aprender de la experiencia de estas nuevas instituciones y funciones.

Reconocimiento

El autor agradece los útiles comentarios de David Brooks, Daniel Buckles y Ronnie Vernooy a una versión anterior de este trabajo.

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